3.1行政解释的基本问题
3.1.1法律解释
广义上的法律解释，是指特定或不特定的主体对一定法律规范所进行或形成的认识、理解、观点等。法律解释包括很多种的分类，如根据解释主体或解释权的不同属性，法律解释可以分为立法主体、行政主体和司法主体的法律解释；根据解释所针对的对象的范围，可以分为一般的解释（抽象解释）和具体的解释（个案解释、适用性解释）；依权力来源不同可以分为依授权的解释和依职权的解释；依其适用领域不同，还可分成内部解释和外部解释，等等。
讨论法律适用的问题离不开对法律解释的讨论。法律解释与法律适用紧密相联，通过法律适用，法律解释才有了场所、目标，才能发挥其内在效力，实现解释的价值；通过法律适用，适法主体的解释才能变为“有效”的，才能产生一定的强制力、拘束力等法律效力。法律解释学的任务之一就是要在法律适用过程中，从对法律条文的理解中识别出法律规范，为法律适用找到判案的法律依据。有的学者将法律解释的性质定位于法律适用的方法、技术。
法律适用是把法律规范的原则规定适用于具体的事件，是在事实问题已经确定或已为实质性证据所证明的情况下，决定法律的规定能否适用于该事实。这也是一个法律解释的问题。法律适用阶段的法律解释可称为具体解释，根据其内容，可分为：（1）事实的认定上，包括判断相对方行为性质、要件，判断行为是否构成采取特定行政措施及采取何种措施的适用条件；（2）法律问题的处理上，包括规范的选择、特定措施、决定及其幅度的确定。法律在适用中的解释，是对法律针对具体的一件事情的解释，是和某特定事件相联系而作出的法律结论，这是一个具体的解释。法的适用与法的解释不能分开。任何主体在适用法律规范时都不能回避对其进行的解释，这种解释发生在案情与规范中的要件性规定相一致时，也发生在二者不完全一致时。
法律适用中，适法主体必须进行法律规范的解释，其原因有两个：一为法律概念的语言或词汇本身，作为主观的、抽象的文字，不可避免地会出现含义不确定的现象。另外，“概念”无法对所有已存在的或可能的客观现象进行规定。二为特定案情不同的情况或要求，导致法律概念不可能只有一个特定的、不变的含义。如【案例31】下岗工人不服市新闻出版局行政处罚案中，对“批发”行为的认定则必须与案情相结合。再比如对“主要负责人”等类似概念的明确有赖于与实际案情的结合。这类概念如情节严重、手段特别恶劣、后果严重、影响较大等，它们必须经过与具体案件事实或行为结合，其内容和含义才能具体化、确定化。法律规范概念的这一特征在行政管理规范中表现得更为明显和突出。适法的错误最主要是源于适法主体对所选择适用的法律规范的理解和解释的错误，其中最易出现问题的即是对不确定法律概念的理解与认识。
总之，法律解释是法律适用的前提，法律解释学是法律实践的要求，从一定意义上讲，法律解释的目的就在于法律规范的适用。适法主体（包括行政主体也包括司法主体）将法律规范于具体案件予以适用时，对其中的概念必须进行“解释”，这种解释虽并未表现为某一特定的“权力”，但其在法律适用中的运用并发挥作用则使其成为“有权”解释。
学界目前已开始了对这一问题的关注，并形成了一些有关法律解释学的研究成果。但这些研究一般侧重于司法解释，如司法解释的权力属性、规则、抽象与具体解释等。相对而言，对行政解释的研究显得较为薄弱一些。有的直接将法解释学的概念定位于司法解释领域。但是不能否认，行政主体对法律规范的解释与理解也决定了实践中的法律的真实面貌，应属于法律解释学研究的范畴，应当予以足够的关注。
与行政行为法律适用相关联，本部分将着重讨论行政主体在适用法律规范过程中所进行的个案解释。一般而言，对于行政机关，只有在执行或适用法律时才解释法律，解释法律不能脱离实际行政管理事件，这种解释包含于适用过程之中。有的学者主张将行政解释定位于个案解释。有关行政解释在立法中的体现，如《行政诉讼法》第五十三条第二款：“人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。”这一规定说明，我国承认行政解释的法律地位，尽管行政主体对法律规范的适用一般不具有终局性，行政解释作为行政行为往往也不具有终局的效力，但在特定情形下的行政解释是司法主体所不能替代的并优越于司法主体的解释。
3.1.2行政解释
行政主体对法律规范的解释可在特定行政管理案件发生之前作出或进行，此时可能形成一定的解释性文件或一定的内部工作规则；还可以在特定的行政管理案件发生后，在行政主体就该特定案件的处理进行法律适用时，进行对特定规范的解释。行政解释包括一般的（或抽象的）解释与具体的（或适用性的）解释。
如【案例16】水族馆不服地方税务局不予免税决定案中，国家税务总局所作的《关于对”博物馆“免税范围界定问题的批复》，是对《中华人民共和国营业税暂行条例》中特定法律概念”免征营业税的博物馆“的内涵进行明确和规定，属于抽象性的行政解释。这种解释属有权解释，其权力来源于法律的明确授权。如全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》中规定：“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。”案中，这种解释以国家税务总局批复形式发布，对法院没有拘束力，法院可以通过对其合法性的评价、判断，决定是否予以参照适用。此外，一般在法律规范条款之中就有关该规范的解释的规定，明确解释主体和权限。如国务院办公厅《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》中规定：“凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，则国务院作出解释。”《中华人民共和国营业税暂行条例》第十六条规定其解释主体是财政部。必须强调的是，只有法律明确规定或者授权享有行政解释权的行政主体，才有权进行法律规范的抽象性解释，被授权主体一般不得进行再授权。
具体的行政解释是行政主体在法律适用中进行的解释。依法行政要求行政行为的作出必须以法源所规定的内容为基础，各种法源都是凭借文字所形成的条文加以表达。行政主体必须先从条文中找出要适用的特定的法律规范，进而才能依此做成行政决定。这种寻找的过程或活动，表现为对法源的认识、理解及其具体含义的明确和规定，可称为法的解释，法律解释就是要阐明法律规范条文的意义。行政主体对法律规范的理解和认识贯穿于行政行为始终。
作为执法者，对其所执行的法律规范的理解和认识，是现实存在且不可避免的。最简单的如对“依法治国”这一概念，有的就理解为依法治理“国家”，依法治民而非依法治官，依法治事而非依法治权，依法治基层而非依法治高层，依法治他人而非依法治自己等等。再如对“执法必严”这一原则，是严格依照法律办事，还是执法主体适用法律时，对被管理者从严要求、从重处罚，恐怕不同的主体出于不同的目的会作出不同的理解和认识。有的时候，即使在规定得很明确、不该存在歧义的情况下，执法或适法的实际操作人员也可能出于这样那样的原因对法律规范中的概念作异样的理解。如由广东省民政厅和广东省公安厅联合制定的《广东省收容遣送管理规定（草案）》中规定对“三无”人员的收容，其中对“三无”的定义为“无合法证件且无正常居所、无正当生活来源的”人员，意即三项条件全无的人才属“三无”人员。但收容工作的实际操作人员则将“三无”理解为只要有一项条件不具备就属“三无”，就可以收容，并以此理解在收容实践中予以适用。不管此类理解是出于适法者的直觉、价值判断、个人偏好、政治立场还是利益驱动，他的这种理解必然会带入行政行为领域，影响行政行为的法律适用，如果是上级主体的理解还会进而影响下级组织的认识和法律适用。除源于适法主体个人的因素以外，还有一些诸如社会影响、群众反映及媒体宣传等方面的因素，也将影响适法主体在处理具体管理事件时对法律的理解和适用。
一定意义上，法律是僵硬的但相对而言是稳定的，而行政管理事件是灵活的、瞬息万变的但相对而言是不够稳定的。只有在这二者之间贯穿着行政主体的主观能动的解释及适用活动，才能实现行政法律规范对社会生活及行政管理的调整和规范。
行政解释的目的主要包括三个方面，即解释法律概念、法律规范的具体化与简化执法标准。解释性的行政解释，在于澄清法律上的疑义，统一法律规范的适用，以公平执法。法律规范的具体化主要是指行政解释对法律规范的细则化，如对违法行为事实要件的规定或分类。简化执法标准的行政解释在于提高行政效率，统一执法的标准。如《产品质量法》中规定了“不合格产品”，但对“不合格产品”的具体形态没有具体详细的规定，行政主体可规定“应接受监督检查而拒绝检查的产品视为不合格产品”。这属抽象解释。《产品质量法》规定对某类违法行政行为可处“没收违法所得1～5倍的罚款”，行政主体则可就同样情节规定处以“没收违法所得3倍的罚款”。这是具体的解释。除此之外，行政解释还可包括规定裁量准则的解释、补充法律规范的解释等。如就利息支出标准的计算，法律缺乏相关规定，行政主体在不与法律相抵触的情况下，可作出补充性的规定。在一个行政解释中可能涵盖了多个目的，不同作用或类型的解释可能要求符合不同的法律要件才可进行和制定。
与司法解释相比，行政解释的层级性构成其重要的特点之一。与其他法律解释相比，行政解释可能增加大量的、无固定内容的道德、习惯及政治标准。
执法统一、适法平等等原则要求行政主体的个案解释必须遵循一定的行政惯例。行政主体解释法律规范的活动还必须遵循行政行为的依法、及时、效率、越权无效等基本原则。必须规范行政主体的行政解释。法律标准的不确定性，使得行政法律解释的细则化不可避免。行政解释，尤其是抽象性行政解释的大量增加，有可能导致法律与行政规范界限的模糊或丧失，甚至进而产生行政规范取代、超越法律的危险。行政解释必须在法律规定的范围之内进行，必须接受法律的约束和监督。包括抽象的行政解释和具体解释（即在法律适用中的行政解释），都应确定司法权对之一定的审查权。对于行政行为中的行政解释的监督，还需要通过政府机制改革，限制或割除行政主体的利益驱动，确保其在执行法律上的中立性、独立性。
3.2法的不确定性
3.2.1法律漏洞