6.1规范冲突的原因及其类型
6.1.1产生规范冲突的原因
规范冲突，又称法律（规范）冲突，是指同一事项，不同法律规范有不同内容的规定，导致在效力上的相互抵触。就冲突的多个规范，适法主体必须选择其一予以适用，处理具体案件。
产生法律规范冲突的原因主要有两个方面：一为立法主体及立法权限划分不清、相互冲突，职权交叉、职权重叠，导致法律规范内容的交叉、重叠；二为不同的规范性文件，由于立法质量不高，执行性差，缺乏协调，再加上立法者不当的地方或部门利益的考虑，权利、义务分配不平衡，导致适法者无所适从，或者在利益驱动下进行不平等的选择和适用。规范的新旧不同、总分不同也会导致不同的规范在内容上的交叉和冲突。
如【案例21】涂某等不服工商局行政处罚案中，就原告的倒卖烟草行为，法律和法规及法规施行细则都作出了规定，各规范中就该事项的处理又作了内容不完全相同的处理，适用不同的规范就会导致不同的处理结果，对相对方的权益就会有不同的影响。此时，哪种选择是正确的、合理的，是适法主体必须面对和解决的问题。
行政法律规范的适用，比起其他的法律，如民法、刑法等的适用，更容易出现规范冲突的问题，因为后者一般都具有单一的法典，即使没有统一的法典的，其在渊源上也都表现为法律，因此这些规范的制定也较为严格；相反，行政法律规范不具有这些特征，它的冲突不仅多，而且复杂。
与其适用相联系，行政法律规范的问题主要在于：
（1）多头管理，权限不清，加上利益冲突导致的管理规范的冲突。行政管理多头化是我国行政管理的一大特点，各政府部门通过争相制定管理规范抢夺管理权，为部门利益、行业利益、企业利益寻租创造法律依据。各种规定分散于众多的条例、通知、意见等规范性文件之中，缺乏系统性和权威性。
（2）除行政法律规范自身在制定上或其他方面的原因所导致的冲突大量出现之外，对行政主体适用行政法律规范缺少适当的和有力的法律约束，也是造成冲突的重要原因。表现为：
其一，法律中较少有关于行政法律规范适用的统一性的规定，即使有一定的规则，也并未涵盖和涉及到行政法律规范的全部，如《立法法》对法律规范位阶等冲突的适用规则的规定，对规章冲突就没能作出明确具体的规定。这些法律对于行政主体选择行政行为应适用的法律规范时所可能遇到的问题和一些不确定因素，没能指明行政主体应该怎样判断和取舍。
其二，没有一部以法律形式存在的用以指导行政主体适用法律的统一的规范，我国对于行政法律规范的适用一般都较分散存在于各行政法规范之中，且此类规范仍不能避免其本身作为行政规范的弱点，如主体上、程序上的问题。这同样不利于形成一个对行政主体适用法律规范的统一的标准和要求，在发生法律规范适用不当或错误的情况下，也不利于对其错误进行判断和处理。另外，对于适用法律错误的责任的确定也缺少明确的法律规定。这都是行政诉讼中法院审理行政行为法律适用的合法性时所一直面临的困难。
其三，法律规范对行政主体适用法律的规则的规定多集中于行政处罚或行政强制措施等这类行政行为之中，对于其他种类的具体行政行为中的法律适用的规定则少之又少。这与行政主体作为整个国家中行政管理的执行者的地位，及其所管理的事务的广泛性、复杂性是不相适应的。
6.1.2行政法律规范冲突的类型
（1）层级冲突。指发生在不同位阶的法律规范之间的冲突，又称为法律规范的纵向冲突。法律规范的位阶即法律规范的效力等级，处于不同位阶的各种渊源的法律规范——法律、法规、规章及一般规范性文件等，在内容上会发生抵触和矛盾。如法规、规章、规范性文件与法律的冲突，规章、一般规范性文件与法规之间的冲突，一般规范性文件与规章的冲突等。其表现主要是上下级规范之间的内容相左，更经常的是下级规范超越上级规范的规定或与上级规范的规定相抵触，即下级规范越权，进行创设性规定或加重相对方负担的规定。此时下级规范因越权而归于无效，适法主体不得选择其进行法律适用，处理案件。同样，下级规范不得宣告上级规范无效，否则导致行政违法。
如【案例10】服装厂不服工商行政管理机关行政处罚案中，《商标法实施细则》就行政处罚种类所作的越权规定，即为无效之规定，行政主体不得选择该规范进行案件的处理。
（2）同级冲突。指位阶相同的法律规范之间的冲突，又可称为法律规范的横向冲突。它可分为效力等级相同的同种渊源的法律规范之间的冲突和效力等级相同的不同渊源的法律规范之间的冲突。前者如法律之间、法规之间、规章之间、规范性文件之间发生的冲突；后者如相同等级的不同部门制定的规章之间、部门规章与地方政府规章之间、地方性法规与部门规章之间等的冲突。
（3）新旧冲突与总分（或种属）冲突。一般是在确定为同级冲突之后，发生在新旧规范之间、一般法规范与特别法规范之间的冲突。一般而言，新的规范制定并开始实施之后，旧的规范应自然归于失效，但当两个规范为不同的立法主体所制定时，这种自然失效并不必然发生。不同部门分别于不同时间制定和发布的不同规章往往在同一时空并存。新旧法律规范的冲突还涉及到法律规范的溯及力问题，这一点本书将在后面予以讨论。
（4）地域冲突。指不同地域范围内的法律规范之间就相关内容的规定发生的冲突，各地域的规范都有适用的可能，但各自规定又不相同的情形。它主要指同属国内法的不同地区的法律规范之间的冲突，学界一般称为“区际冲突”。发生区际冲突的原因主要在一国内部，不同的地区依法实行不尽相同的法律制度，各制度的有关规定又不尽相同，特定案件中，适法主体必须先进行选择，然后才能予以适用。学界一般将我国不同地区划分为四个法域，即大陆、台湾、香港、澳门；这四个法域分属于三个不同的法系，即大陆的独特法系，台湾、澳门的大陆法系，香港的英美法系；在这四个法域中，又实行两种根本不同的社会和法律制度，即社会主义制度和资本主义制度。另外，我国经济特区与其他地区也会存在一定的法律冲突。如深圳特区与广州市，或者与一个省的法律规范，其各自相关规定之间常存在一定的冲突，实践中，适法主体对这类冲突规范的选择、适用也面临许多的困难和不确定性。这也可算做是区际冲突的一种表现形式。
（5）国际法与国内法的冲突。指作为国际法规范的国际条约、协议等规定与国内法律规范的相关规定发生冲突的情形。就这一冲突，不同国家规定不同的优先原则。但往往一国通过国内法律规范对相应国际法进行转化，这时国际法与国际法的冲突会转变成国内法的冲突。
依冲突规范的渊源的特殊性，规范冲突还包括解释的冲突，如不同性质的国家机关分别进行的解释、同类性质机关的不同解释主体所作的不同解释、同一解释主体所进行的前后不同的解释等。法律解释的位阶一般依解释主体确定，行政解释的效力等级依行政解释主体的级别确定。
在实践中，这些冲突有时以单一的形式出现，有时则可能同时表现为几种冲突形式的共存。对于不同的冲突形式，我们在决定法律规范的适用时可采取不同的规则进行选择和确定。发生规范冲突时，适法主体有选择正确的法律规范进行适用的义务，该义务的不当履行构成行政违法。
6.1.3优先规则
（1）层级冲突，上位法优先。行政法律规范较其他部门的法律规范更具多样性、复杂性，在适用或解释的时候更易发生冲突，以致无所适从。所以，研究行政法律规范有必要先明确行政法律规范之间的位阶和顺序。研究行政行为中的法律规范的适用，同样要先明确规范的位阶对法律适用的作用和影响。这样才能使行政行为的法律适用在法律规范位阶秩序井然的条件下进行，也只有这样才不致发生混乱。法律位阶理论，其主要是对成文法的位阶的研究，法律规范的位阶一般由其制定或发布机关的性质和层级决定，但有时依授权进行的立法的位阶可能有所不同。如行政主体依宪法或全国人大授权制定法律规范，其位阶就不能单纯依行政主体的位阶决定。
法律规范在效力等级上的冲突即不同位阶的法律规范发生冲突，这时以高法优于低法为原则予以适用。其含义为：低位阶的规范与高位阶的规范发生冲突时，适用高位阶的规范。其中各种法律规范的位阶的排列顺序依《立法法》第七十八条到八十条所作的规定：宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，即法律高于行政法规、地方性法规和规章；行政法规效力高于地方性法规和规章；地方性法规的效力高于本级和下级的地方政府规章；省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。
如【案例17】杨某诉乡政府侵犯其合法权益案中，《农业税条例》、《关于农业税征收减免若干问题的通知》
与基本法律的《残疾人保障法》的冲突就属位阶冲突，行政适法主体选择和适用前两项，就违反了这一原则而导致适用法律规范错误。
（2）同级冲突，由有权机关决定或裁决。《立法法》第八十二条、第八十六条规定：部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间效力等同，在各自权限范围内施行。对地方性法规、规章之间的冲突，规定了由特定机关进行裁决：地方性法规与部门规章之间冲突时，向国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应决定适用地方性法规；国务院认为应当适用部门规章的，应提请全国人民代表大会常务委员会裁决。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间冲突时，由国务院裁决。根据授权制定的法规与法律规定不一致时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。较大市的地方性法规与其本省、自治区的人民政府规章相抵触时，由本省、自治区的人民代表大会常务委员会对前者进行审查，作出处理。
（3）第一，新旧冲突，新法优先。同一等级的法律规范，其新旧规定之间发生冲突的，应当优先适用新的规范。《立法法》第八十三条规定：新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。一般在制定新法时，都将导致旧法自然的失效，但有时由于新的规范只是对旧规范中特定部分而非全部的更新，此时旧规范仍有效，但对于新规范已作变动的规定的，应自然适用新规范，旧规范相应内容自动失效。
第二，总分冲突，特别法优先。一般规定与特别规定冲突，优先适用特别规定，指调整一般社会关系的规范与调整特定社会关系的规范发生冲突时，特别规定优先适用于一般规定。《立法法》第八十三条规定：特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。
第三，新的一般规定与旧的特别规定的冲突，由有权机关裁决。依据《立法法》第八十五条规定：法律之间发生对同一事项的新的一般的规定与旧的特别的规定相冲突的，由全国人民代表大会常务委员会裁决；行政法规之间对同一事项的新的一般的规定与旧的特别的规定相冲突的，由国务院裁决。除法律、行政法规之外的由同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定相冲突的，由制定机关裁决。
新旧冲突中，一般的情形是新的规范制定后，旧的规范便宣告失效或者自然归于失效。但有时，当所谓的新规范只是就旧规范的个别或特定的内容作出相异规定时，旧规范不因此而失效。此时的这种新旧冲突其实是类似于特别规范冲突。发生特别冲突时，一般规范仍为合法有效力之法律规范，只是不适用于特定事项而已，并且这种优先以特殊法规范与上位法的一般规范不相冲突或违背为前提。所以，这种优先与位阶冲突中的优先有所不同，只是个案适用时效力上的优先，而不涉及法律规范是否合法或无效的判断。
（4）地域冲突，以属地为原则。《立法法》第八十一条作了规定，自治条例和单行条例依法、经济特区法规依授权，对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方、本经济特区适用自治条例和单行条例、经济特区法规的规定；属地法与属人法冲突的，优先适用属地法（即行为地法），即行政关系中相对人所在地法与行为地法相冲突时，应优先适用行为地法。如《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”
（5）国际条约的位阶和适用。针对国际条约的适用，一般认为条约应具有国内法的效力；条约的效力等级介于一国宪法与基本法律之间，条约与国内法抵触时，宜优先适用条约。各国根据自身的不同情况也有作不同的规定。如法国规定，条约的效力高于法律。但美国法中则规定，条约与法律效力等级相同，后立者优先。原则上，一国政府有义务不制定与条约相违背的法律规范，所以在解释上尽可能推定制定法律的机关不愿作与条约有抵触的立法。一般而言，对于我国已接受或承认的国际条约，在行政主体处理与国际相关的行政管理案件时，其适用优先于国内的一般法律规范，这也可看做是特殊优于一般原则的体现。但这种优先适用必须以维护国家主权和人民利益为前提。同时由国际法转换而来的法律规范其位阶同于所转换的法律渊源的位阶。
一般情况下，只发生一种形态或类型的法律规范的冲突，这时单独依据一个优先原则就可解决对特定法律规范的选择。如下位阶法与上位阶法冲突时，下位阶法自然无效；但有时发生的规范的冲突是多种冲突形式并存，这时则需要多个优先规则共同作用才能决定特定法律规范的适用与否。如根据国际法转换的国内法与原国内法发生冲突，这时就要首先确定该转换规范的位阶，之后再根据新法优于旧法原则、特别法优于一般法原则来决定其适用。从总的原则上看，行政主体适用法律规范、对法律规范进行选择时，在合法的前提下，应以有利于当事人为最根本的原则。这也是行政法的任务和目的之所在。
另外，还有必要说明的一点是，行政法律规范区别于一般的法律规范的特点之一就是此类规范可分为行政主体内部管理或工作的规范和外部行政管理的规范。对行政主体来说，具有外部效力的行政规范应高于具有内部效力的行政规则。