随着城市社会结构的转型和改革开放的深入发展，要求城市社区（以下简称“社区”）党建工作势必发生相应的变化，诸如在政治上要求提高党组织在社区的执政水平和领导能力，改善执政方式，密切党和人民群众的广泛血肉联系，巩固党在社区的基层政权建设，保持社区社会秩序的稳定。在经济上要求党组织顺应计划经济向市场经济转变，客观面对各种资源和社会力量在社区的重新组合等正在发生变化的经济格局。在管理模式上要求党组织从纵向管理向横向管理模式转变、党的建设的重心随着城市工作重心的下移而下移。在观念上要求党组织改变党领导一切就是党包办一切的错误落后的思想认识，在社区党建上做好加强党的领导与改善党的领导这篇新文章。
一、当前城市社区党建工作中最为敏感突出的问题
近年来，全国各地大中城市党和政府对社区党的建设做了大量富有成效的探索性工作，并总结了许多好的经验和做法。如原上海市委书记黄菊同志２００１年６月２７日在长宁区作“进一步加强基层党建工作调研”讲话时指出：社区党建要有新发展，既要抓党建工作覆盖面的扩大，又要抓基层党组织活力的增强；要根据上海城市管理体制改革的总思路，进一步开发和运用组织、社会资源和物质资源，完善社区党建的组织载体、工作载体和物资载体，巩固纵横结合、条块联动、各方参与的各种网络，使党建工作与社区建设和社会服务有机结合起来，促进社区党建工作不断取得新成效。他的讲话内容，为开展城市社区党建工作提供了一条基本工作思路。这里我们就如何进一步加强社区党建工作，摆正社区党组织与自治组织的关系，借鉴我国农村村委会自治经验、尤其是社区党组织如何在法律范围内活动等若干问题，提出若干党内立法建议。
随着社区自治呼声的日益高涨，千头万绪的社区党建工作面临着许多复杂棘手且又迫切需要解决的认识问题和实际困难。比如在街道党工委与街道办事处的关系处理上，目前强调社区党的建设，涉及街道办事处的地位和作用究竟是应该强化还是弱化？在街道党工委与有关市局、区的职能部门派出机构的关系处理上，怎样体现“条块结合，以块为主”，确保“块”的利益不受“条”的侵占？社区党组织与辖区内其他系统党组织的关系究竟如何确定？社区党组织对辖区内无上级主管的新经济、新社会组织，可不可以理直气壮地担起领导责任？社区党组织的组织载体、社会载体和物资载体，其概念或实际内容究竟有哪些？社区党组织的基本功能究竟应该怎样理解和确定？诸如此类的问题迫切需要有一个法规文件之类的确切说法。我们认为，目前社区党建工作中需要抓住和解决的主要矛盾和矛盾的主要方面，或者说当前最为敏感的社区党建问题，莫过于社区党组织的地位与作用，亦即它与社区自治组织的关系问题，其他社区问题均由此问题而派生出来。解决了社区建设中长期存在的“以党代政”、“党政不分”或“党政分立”的问题，其他问题就可以迎刃而解了，而运用法律手段规范社区党建与社区自治组织的关系可谓正逢其时。
二、制定法律文件必须突出党的领导地位与作用
今后制定的社区自治组织法律文件，必须突出社区党组织的领导地位与作用，毫无疑问，用法律文件形式作出该规定，肯定会涉及现行《中华人民共和国居民委员会组织法》（以下简称《居组法》），以及今后有关社区自治委员会（以下简称社委会）的机构设置、组织功能及管辖规模等方面法律法规的立、改、废问题。
从改革的思路考虑，社区自治组织的机构设置与管辖规模，一定要突破《居组法》的传统模式，从变化了的实际情况出发，对居民委员会的组织形式应有所改革、有所创新。现在各地越来越多的有关人员逐渐形成了可以将社区自治组织的机构设置大体分为“党建层”、“议事决策层”和“办事层”等三个层面，以有效地解决社区党组织与社委会的关系处理问题的共识。前面说过，现行的《居组法》通篇没有对社区党组织的地位和作用做出任何规定，这反映人们对用法律来规范党在社区的活动是一个认识逐步深化的历史渐进过程。如“社区”这一概念尽管早在２０世纪８０年代就已在国内城市社会生活中广泛使用，但是迟至１９９７年，上海市城区工作经验交流会上才首次正式出现与“社区管理”
和“社区建设”相对应的“社区党建”的提法。同年６月，中共上海市委《关于加强和改进社区党的建设工作的若干意见》，对“社区党建”概念作了较为明确的界定：作为街道党建工作一种新的探索和形式，社区党建工作是以街道党工委和居民党支部为主体的，由街道辖区内各机关、企业、事业单位基层党组织共同参与的区域性党建工作，是街道党建工作的延伸与拓展。１９９９年发布的沪委组〔１９９９〕５６８号文件，即《关于进一步推进社区党的建设工作的意见（试行）》，更是明确了抓社区党建工作，主要在于加强和改进街道党建工作，充分发挥街道党工委的领导核心作用。然而，我们不能不看到，在城市社区建设快速发展的今天，如何加强、改善与优化社区党支部的领导，实现党建工作重心的下移，已经同时成为党的基层建设和社区自治建设过程中亟待解决的重大研究课题。
近几年来，通过积极探索、大胆实践与不断创新，上海社区党建工作已经在各区取得了许多富有成效的经验与效果，但是如何加强、改善与优化社区党支部的领导，实现党建工作重心的下移，同时促进党的基层建设和社区自治建设的经验则少之又少，不少社区的党支部在与居委会关系的处理上往往会自觉不自觉、周而复始地陷入以党代政或党政分离的怪圈。费孝通最近指出：“坚持党的领导是‘草根民主’的建设的基本保证，我们要研究在居民经济上已经自立，社会生活上开始初步自理的情况下，如何改进和完善居民区党组织对各类社区组织的领导方式和工作方式，如何充分发挥社区党员的示范和凝聚作用，如何在尊重居民的意愿和要求的同时，促成全社区互相合作协力安排共同生活的格局，建设多样化的、充满生机活力的、以群众自我管理为主的新型社区。”也有专家认为，社区党建的核心问题，“就是党如何通过自身完善的组织体系和在社区中积极有效的活动，在社区中构建最广泛和牢固的社会基础，实现对社区的有效整合。”通过对社区自治问题的逐步深入探讨，我们现在越来越清楚地认识到，如果说实行社区自治是对政府长期以来行政管理方式的必然变革和社区建设发展的必然趋势，那么在政党体制下加强社区党建则是推动社区自治的内在要求，离开了中国共产党作为推动社区发育和发展的主导力量与主要政治资源，就谈不上建设中国特色的城市社区建设。在２０００年上海市社区工作会议上，市委主要领导同志强调指出：“加强社区党的建设，是在新的历史条件下加强党的基层组织建设的重要方面，也是确保社区建设和管理落到实处的组织保证。我们始终要把加强党对社区工作的领导和健全基层党组织作为社区工作的重中之重。”因此我们建议，社区党支部作为同级社区自治组织的“领导核心”和领导机构，必须在《自治条例》中予以明确规定。１９９９年中共上海市委提出了社区党建发展的指导思想，即：“以邓小平理论为指导，全面、深入贯彻党的十五大精神，紧紧围绕改革、发展、稳定的大局，从巩固党的执政地位和基层政权的战略高度出发，以加强党的基层组织建设为重点，扩大党在社会和基层工作中的覆盖面，重复发挥党组织在社区各项工作中的思想导向作用、重要决策作用和行为表率作用，进一步增强社区党的工作的影响力、渗透力和社区党组织的凝聚力、战斗力，把广大人民群众紧密团结在党组织周围，为实现党在新的历史时期的宏伟目标而努力奋斗。”同时上海市委还提出了关于社区党建的总体部署：
（１）大力开展新经济组织、社会中介组织和社会团体的党建工作。
（２）切实加强党对各类社会团体和群众组织的政治领导。
（３）努力做好社区的发展党员工作。
（４）改进和加强社区的群众思想政治工作。
（５）维护和实现广大群众的共同利益，提高为群众服务的质量并使之经常化、制度化、把广大群众紧紧团结在党组织周围。
（６）拓宽社区群众工作的途径，社区各级党组织要成为“地区性、社会性、群众性、公益性”工作的主导力量。
（７）通过优化班子结构，健全工作机构和完善工作机制，增强街道党工委的组织领导和指导协调能力。
（８）切实加强居民区党组织建设，更好地发挥居民区党组织在推进基层民主政治建设中的领导核心作用。
（９）加强对社区各类党员的教育和管理，要从组织管理、活动方式、工作监督等方面，探索既符合党章的基本要求，又适应社区党建工作需要的党员教育、管理新路子。
（１０）各区（县）要高度重视社区党建，进一步实现党的工作重心下移，在深入研究和有效领导下，不断推进社区党建发展。
以上内容，凡涉及社区党支部层面的有关部分，均应在《自治条例》
加以明确规定。同时宜就社区党支部与社委会的各自位置与相互工作关系作出明确规定，如社区党支部原则上应支持、协作和监督社委会开展自治工作，保证上级党组织和政府机构各项方针政策及具体任务的落实，而不是代而行之；同理，社委会应主动接受社区党支部的政治领导，在法律规定的范围内实行社区自治。我们认为，将“党建层”列为《自治条例》的重要内容，可以有效解决以往长期存在的《居组法》和有关街道（社区）党建的党内文件“两张皮”难以黏合的问题。当然我们不能奢望企图对通过制订《自治条例》，一劳永逸地解决党的领导与社区自治的所有矛盾，从一定意义上说，加强与改善党的领导是我国社区党建工作一个需要不断在实践中寻求答案的永恒课题。社区党建和社区自治矛盾的协调和解决，只能在社区建设发展过程中逐步实现相对最优化局面。
三、加快制定《城市社区党建工作规定》的党内立法建议
我们认为，加快制定社区党建工作的法规文件，是当前加强社区基层党组织的建设和推行社区自治的急迫需要。为此，我们提出如下党内立法建议：
（一）关于社区党建法规文件的法律定位
我们建议制定的社区党建法规文件，究竟是党内法律文件，还是国家（地方）法律文件，这是首先需要确定的概念。我们认为，社区党建法规文件应该是党内法律文件，其理由有三：一是国有国法，党有党规，社区党建法规文件一般只适用于城市社区基层党组织，当然社委会应将其作为参考性的重要工作指导文件，且今后制定《自治条例》时，也必须将党的领导作用放在首要地位。二是迄今为止党内尚未制定颁布过类似社区党组织工作规定的党内法律文件，目前全国各大中城市蓬勃开展的社区基层党建工作，迫切需要有一部专门规范社区党建工作的法规文件。三是目前的《居组法》虽然具有一定的超前性，但是基本上没有涉及社区党组织的活动内容及活动规范，即便是出台含有社区基层党组织内容规定的《自治条例》的国家法律文件，它不可能也不应该取代社区党组织所必须拥有和依此行事的专门党内法律文件。
（二）关于社区党建工作党内法规的名称