抗日战争时期，在中国共产党领导下的革命根据地，曾相继制定和颁布过一些社会保险与职工福利制度立法。４０年代的陕甘宁边区就组织过医药合作社，它由群众集股的办法来解决医疗上的需求和分担风险。由于处于战争年代，经济力量薄弱，这一办法规定的项目不多，待遇也较低。社会福利工作在抗日战争时期有了很大的发展。１９３８年６月，宋庆龄在香港成立了“保卫中国同盟”。为了支援抗日战争，解决某些急需的物资，曾向世界各国朋友和海外华侨进行募捐，筹集了大量的药品和器材。海外华侨领袖陈嘉庚也高举“同仇敌忾，共赴国难”
的义旗，给抗日将士募捐了大批医药器材和资金。与此同时，中国红十字协会也在抗日战争期间做了大量有益的工作。
在解放战争时期，由于东北解放早，因此也首先建立了职工社会保障制度。１９４８年１月，在哈尔滨召开的第六次全国劳动大会决议中规定：“在工厂集中的城市，或条件具备的地方，可以创办劳动的社会保险。”１９４８年１２月，东北行政委员会颁布《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》（简称《东北条例》），首先从国营的铁路、矿山、军工、军需、邮电、电气、纺织等七个产业试行。１９４９年７月１日在东北地区所有公营企业实行。《东北条例》涉及了职工的养老、生育、医疗、伤残抚恤等项目，提出要举办职工疗养院、休养所、养老院、残废院等社会福利设施，对保险金的筹集做了明确规定。《东北条例》是全国解放前夕在东北全境所颁布的统一的社会保险法规。它对保障广大职工生活，支援解放战争起到了重要作用，也为建国后建立全国统一的社会保障制度积累了经验。
除东北地区外，这一时期在天津、太原、石家庄等解放了的大城市，曾陆续参照《东北条例》制定了本地区社会保险办法。一些行业如铁路、邮电部门也制定了本行业的社会保险相关办法。自《东北条例》公布至全国统一的社会保险条例颁布之前，东北全境共有４２０个厂矿企业７９．６万名职工实施了社会保险制度。
随着各解放区的扩大，社会福利工作也有了很大的进展。１９４５年１１月在张家口兴建了晋察冀假肢工厂。东北、华东、中原等解放区也先后兴建了假肢工厂。在中国共产党所领导的各解放区，虽然社会福利、社会救济、优抚工作没有统一立法，但这些工作通过民工支前、互助互济、建立残废军人教养院、残废军人学校、组织救灾、生产自救、优待安置、收容难民等形式体现出来。这些工作不仅有力地支援了解放战争，巩固了后方，同时也为新中国的社会保障制度奠定了基础。
二、新中国社会保障制度的建立与调整
（一）新中国社会保障制度的建立
新中国建立以后，中央政府加快了现代社会保障制度的建设。
１９４９到１９５８年是中国现代社会保障制度的创建时期。在此期间，中国从过去根本没有政府主导的现代社会保障制度，到基本建立起比较系统完整的现代社会保障制度，快速地实现了历史性跨越。
首先，在全国城镇职工中全面实行现代社会保险制度。
建国前夕，中国人民政治协商会议在《共同纲领》中明确规定，要在企业中“逐步实行劳动保险制度”。１９５１年２月２５日正式颁布实施《劳动保险条例（草案）》。这是我国第一部全国统一的社会保险法规。
《条例》具体规定了职工在疾病、伤残、死亡、生育及年老所获得的帮助及职工直系亲属可以享受一定的保险待遇。１９５３年１月，政务院修订公布了《劳动保险条例》，劳动部颁布了《劳动保险条例实施细则修正草案》。进一步扩大了劳动保险的实施范围，提高了病假等方面的待遇。
１９５６年，企业社会保险的实施范围进一步扩大到商业、外贸、粮食、供销合作、金融、民航、石油、地质、水产、国营农牧场、造林等１３个产业和部门。１９５７年２月，卫生部制定和颁发了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，将职业中毒、矽肺等１４种与职业工作有关的疾病正式列入职业病范围，规定了相应的待遇标准和生活福利内容，进一步完善了我国社会保险制度，促进了职业病的防治工作。
在建立全国企业职工社会保险的同时，国家机关工作人员的社会保险制度也逐步建立起来。１９５０年后，国家在原有供给制待遇的基础上，颁布了一系列的单项法规，对国家机关工作人员的疾病、养老、生育、死亡抚恤做了规定。至１９５５年末，国家机关工作人员的社会保险制度基本建立，与企业职工的制度相比，项目、待遇大体相同，有些项目的待遇标准略低于企业。
至１９５７年末，我国城镇职工的现代社会保险制度基本建立。它不仅根据经济力量力所能及地保障了劳动者的基本生活，而且在制度上初步完成了基本立法工作，为新中国的社会保险事业的发展奠定了制度基础。
其次，逐步建立起现代社会救济、社会福利和优抚安置保障制度。
（１）社会救济制度的建立。当时的社会救济内容主要有两项：在农村主要是进行灾害统计、防灾备荒和灾荒难民救济工作；在城市主要对无法维持基本生活的城市贫民进行救济。１９５０年５月，政务院通过了《救济失业工人暂行办法》，对城镇失业工人进行救济的范围、救济标准、方法及资金来源等做了明确规定。在农村救灾方面，１９５２年５月，内务部发布关于生产救灾工作领导方法几项指示，对救灾工作的组织领导、救灾工作内容和方法提出明确要求。１９５７年９月，国务院进一步发出做好救灾工作的决定，对救灾工作的组织领导，救灾款的应用，发挥农业生产合作社在救灾工作中的作用等提出具体要求。
（２）社会福利制度的建立。当时的社会福利在很多方面都包含在企事业单位和党政机关的职工福利之中。但同时，国家还通过政策支持其他各种社会福利事业。１９５７年发出《税收减免和贷款扶助的通知》，为解决烈属、军属、城市贫民的安置和生产自救方面困难规定了解决办法。１９５０年６月颁布的《工会法》规定了工会改善工人、职员生活与物质文化生活各种设施的责任。１９５７年，国务院发出《关于职工生活方面若干问题的指示》，对职工住宅、上下班交通、职工生活必需品的供应和困难补助等问题都作了明确规定。国家还从许多方面为发展职工生活福利事业的费用提供保障。至１９５７年底，基本建立起完整的社会福利制度。
与此同时，在我国农村通过高级农业生产合作社建立起农村社会福利制度。《高级农业生产合作社示范章程》规定：农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力，生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。在农业生产合作化运动中，由农民创造和开展的互助合作医疗，成为后来农村解决病有所医的重要形式。
（３）社会优抚制度的建立。建国初期，为解决大批革命伤残军人、牺牲病故军人及其家属的保障问题，国家陆续颁发了５个相关法规，对革命烈士家属、革命军人家属的优待标准、办法，对残废军人残废等级的确定都做了明确规定，使优抚工作实现了制度化、统一化，形成了具有中国特色的军人社会保障制度。
（二）我国社会保障制度的调整与完善
１９５８年，我国国民经济发展进入第二个五年计划时期。这一期间的社会保障制度在原有基础上又得到了不断的修改和完善，直至１９６６年文化大革命的爆发。
１．社会保险制度的完善
首先是修改补充了干部、工人退休退职规定，使退休退职制度更健全。国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定（草案）》（１９５８年），对于退休做了相关的修改和增补；公布试行了《关于工人、职员退职处理的暂行规定（草案）》（１９５８年），统一了工人、职员的退职条件和退职标准；改进了公费医疗与劳保医疗制度，减轻了国家或企业的医疗负担；在职业病保障方面，对矽肺病人的生活待遇、还乡休养待遇以及一、二、三期矽肺病职工的有关社会保险待遇做了具体规定。６０年代初，国民经济进入大规模调整时期。为了减轻财政负担，精减职工，减少城镇人口，将一大批城市职工下放到农村。为此，国务院颁布了《关于精减职工安置办法的若干规定》（１９６２年），针对精减下放职工的生活安置问题做出了具体规定。此外，还相继制定了一些社会保险管理制度和办法。农村合作医疗制度也在这一时期开始逐步建立。
２．社会福利、社会救济和优抚安置制度的完善
“大跃进”运动曾导致一些企业的福利待遇过高，脱离当时实际。
而“三年困难”时期社会救济能力不足，为此，中共中央、国务院在１９６２年召开了城市工作会议，要求各地加强困难补助，适当提高补助标准。
同时采取措施，改善职工食堂，开展农副业生产，保证职工渡过困难时期。国家有关部门还采取措施保护和扶持社会福利生产，做好城镇待业盲聋哑残青年就业安置工作。对于困难时期精减的职工，党中央和国务院多次发出通知要求做好精减职工的生活救济工作。在社会救济方面，１９６２年内务部、财政部曾颁发《抚恤、救济事业费管理使用办法》，对及时、合理地使用抚恤费、救济事业费起到了重要作用。１９６３年９月，中共中央、国务院面对特大洪灾发布了关于生产救灾工作的决定。对救灾工作的根本方针，救灾的方法、途径和灾民生活安排等问题做出了具体的指示。
三、社会保障事业的停滞与恢复
（一）我国社会保障事业遭受挫折
１９６６年“文革”以后，社会保障工作出现异常混乱的状态。首先是工会组织瘫痪，各级工会干部受到打击和迫害，企业中不少劳动保险档案被焚毁。在此情况下，国家计委劳动局在１９６８年通知各地劳动部门把劳动保险工作统管起来。各地劳动部门根据工作的需要，逐步承担起劳动保险业务，但在社会保险资金筹集方式上有所倒退。１９６９年２月财政部颁发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》（草案）规定：国营企业一律停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支在营业外列支。这一规定对我国社会保险事业产生两个严重的后果：（１）社会保险金的统筹调剂工作停止，社会保险的统筹调剂职能无法发挥作用；（２）社会保险金停止基金积累，实行实报实销，造成企业负担不平衡，畸轻畸重。其次是国家职能部门与管理人员受冲击。１９６９年内务部被撤销，中央政府主管民政范畴社会保障的专职机构不复存在，民政工作分别交给财政部、卫生部、公安部和国务院政工组管理。各地许多民政机构被冲垮，社会福利事业单位被撤销，民政干部和优抚对象遭到诬陷。
“文革”时期，农村合作医疗由于被称为“新生事物”而得以大力推广。１９６８年１２月毛泽东对湖北省长阳县乐园公社办好合作医疗的经验做了批示，广大农村掀起了大办合作医疗的热潮，大批农民被培训后充当“赤脚医生”，同时，大力推广中医、中药，降低农村医药负担。到１９７６年，９０％的生产大队都办起了合作医疗，极大地解决了农民缺医少药的困难，引起了世界的瞩目，也成了“文革”中社会保障建设的少有亮点。
（二）我国社会保障事业的恢复重建
１９７６年１０月“四人帮”垮台，标志着“文革”的正式结束。在邓小平“解放思想、实事求是”的思想路线指引下，饱受挫折的社会保障事业得以重新恢复，恢复工作大致在１９８２年完成。
１．社会保障管理机构的恢复
１９７８年２月五届人大通过新宪法，决定设立民政部。１９７８年１０月决定恢复劳动保险工作。１９７９年７月国家劳动总局设置了保险福利局。工会的各级组织陆续重建。国家劳动总局与中华全国总工会于１９８０年３月联合发出《关于整顿和加强劳动保险工作的通知》，要求各级劳动部门与各级工会互相配合、密切协作，使劳动保险政策顺利落实。１９８２年５月，国家将国家劳动总局、国家人事局、国家编制委员会和国务院科学技术局合并为劳动人事部。劳动人事部下设保险福利局，综合管理社会保险及职工福利事宜。
２．社会保险制度的恢复
１９７８年６月国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》
和《关于工人退休、退职的暂行办法》。对老弱病残干部的安置和工人退休作出一些规定，在待遇上有了较大的提高。１９８０年３月１４日，国家劳动总局、全国总工会联合发出《关于整顿与加强劳动保险工作的通知》，对整顿的目的、内容、业务分工等问题做了规定。此后，全国国营企业和集体企业开始对中断的企业社会保险管理工作进行全面的整顿和恢复。但在农村，由于推行家庭联产承包责任制，农村合作医疗随着人民公社的解体而大部分解体，保留下来的仅占５％左右。
３．社会福利、社会救济和优抚安置制度的恢复
随着国家工作重点转移，社会福利和职工福利制度受到高度重视。
在职工福利方面，１９７６年以后修改和增设了取暖补贴、上下班交通费补贴、职工探亲假等若干项职工福利补贴制度，普遍提高了职工生活困难补助起点标准，增加了职工福利基金的来源，为改善职工物质文化生活创造了条件。１９７８年１２月，民政部、财政部重新印发１９６２年内务部、财政部《抚恤、救济事业费管理使用办法》，重申继续执行该办法中抚恤、救济费的使用原则、使用范围、发放管理办法等。在救灾救济方面，１９８１年１月，国务院办公厅批转民政部关于进一步加强生产救灾工作的报告，对妥善安排灾区人民生活、管理使用好救灾款物、开展生活自救的方法等都做了详尽规定。在死亡抚恤待遇方面，１９７９年１月，财政部、民政部联合发出《关于调整军人、机关工作人员、参战民兵民工牺牲、病故抚恤金标准的通知》，提高了相关待遇。１９８０年６月，国务院颁发《革命烈士褒扬条例》，规定对因公牺牲的革命烈士家属发给一次性抚恤金。
（第三节）新时期社会保障体制改革
一、社会保障体制改革的背景
中国社会保障制度改革是在中国整个经济社会改革的大背景下进行的。从计划经济体制向市场经济体制转轨，是中国社会保障体制改革的根本动力。
（一）传统社会保障存在着制度缺陷
我国在计划经济体制下建立的社会保障制度，是和计划经济体制相配套的，同时又是和当时中国经济社会发展的客观情况相一致的。
随着社会经济的发展和我国经济体制改革的不断深入，我国传统计划经济体制下的社会保障制度的缺陷深刻地暴露出来。
１．覆盖范围狭窄，不利于多种经济成分共同发展
在计划经济体制下，我国的社会保障制度以针对劳动者的社会保险制度为主要内容，而这一制度主要在城市中实施。即使是在城市中，社会保险的对象也是以全民所有制单位为主体。职工生老病死都归企业管，成为典型的“企业人”。这就造成在计划经济体制下人们都愿意挤入全民所有制单位就业的格局，结果造成全民所有制单位出现大量冗员。
从全国和全体劳动者的意义上讲，社会保险的覆盖面十分狭窄。