社会福利是现代社会保障体系中形成较迟、层次较高的组成部分。
社会福利制度的宗旨不仅仅是为了帮助社会成员获得最低的或基本的生活保障，更在于帮助人们不断提高生活的质量，特别是侧重于改善妇女、儿童、老人、残疾人等社会弱势群体的生活状况。社会福利制度的有无及其发育程度是一个国家现代文明程度的重要标志。随着经济的发展和社会的进步，各国政府越来越重视推进社会福利事业的向前发展。
（第一节）社会福利概述
一、社会福利的性质与特点
（一）社会福利的性质
社会福利的内涵和外延不甚确定，人们常常从不同的意义上使用社会福利这个概念。在福利国家，社会福利通常等同于我国的社会保障概念，涵盖了政府和社会为国民提供的各种服务设施和社会保障的各项内容。第二次世界大战结束后，英国建立了“从摇篮到坟墓”的庞大的社会福利体系。在这里，社会福利包含全部公共文化、教育、卫生设施，社会救济以及社会保险等。
历史上的社会福利，曾经与慈善事业和济贫服务同义。在２０世纪以前，西方的社会福利是建立在自由主义、个人责任和私人善行基础上的行动，它为少数人提供服务；进入２０世纪以后，社会福利才成为一种社会化的行为并走向制度化。从此，社会福利不再是局部的、有限的慈善活动，而是一项面向全体国民的社会政策；它的组织与实施不再局限于民间的互助互济，而是由政府直接干预并承担责任；它的内容不再局限于满足特殊群体的生存需要而进行单纯的物质生活保障，而是着力于增进人们的精神生活和个人的全面发展；它的理论不再是积德行善之类的教义和思想，而是日益丰富的福利国家、福利经济、福利社会等学说。因此，尽管农业社会里也存在着个别的福利设施和福利服务，但社会福利成为一种制度安排是工业社会的产物，它的渊源早于社会保险，它的形成又晚于社会保险，它的成熟则标志着当代社会保障制度进入了新的发展阶段。
今天，人们常常对社会福利这一概念从狭义和广义两个角度来理解。广义的社会福利等同于社会保障，也叫“大福利论”，它是国家通过立法为改善和提高社会成员的物质生活和精神生活而提供的各种社会服务和措施。狭义的社会福利也叫“剩余福利论”，是对弱势群体提供的带有福利性质的社会服务与保障措施。它是对社会保险制度的一种补充，是指政府和社会在社会成员因年老、疾病、生理或心理缺陷而丧失劳动能力，出现生活困难时向其提供的服务和措施。
我国把社会保障制度的内容确定为社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等几个方面。因此，在我国，社会福利是社会保障制度的一个组成部分。实际上，我国政府工作中的社会福利既不完全等同于广义的社会福利，也不等同于狭义的社会福利，而是介于两者之间，相当于中义的理解。从我国的实际情况出发，可以将社会福利作如下定义：社会福利是国家和社会为保证社会成员维持一定生活水平和尽可能提高生活质量而提供的物质帮助与社会服务的总称。我国社会福利的内容主要包括为全体公民普遍提供的公共福利、为弱势群体提供的各种物质帮助和社会服务以及为职工提供的各种福利待遇。由此，我国的社会福利可以划分为公共福利、特殊福利和职工福利等三个组成部分。值得注意的是，９０年代以后，民政部门已把社会福利从“专为弱者提供服务”，逐渐扩大到“为全民服务”的范畴，并把这种为民服务依托在社区层次上。社区服务在提高我国社会福利水平方面正发挥着越来越大的作用。
此外，对社会福利还可以进行其他形式的类型区分。根据福利提供帮助的方式，可以把社会福利分为现金式福利和项目式福利。对于特殊福利来说，可以进一步区分为儿童福利、老人福利、妇女福利和残疾人福利等。根据社会福利的覆盖范围，可以将社会福利区分为公共福利、特殊福利、选择性福利。公共福利事业指国家或社会团体兴办的以全体人民为对象的公益性事业，如教育、科学、环境保护、文化、体育、卫生等设施。群众在享受这些福利事业的服务时，是免费的或低费的（在价格上优惠）。特殊福利主要是民政部门为残疾人、孤儿、生活无着的老人、精神病人、麻风病人等具有特殊需要而又无力自理的人举办的疗养院、教养院等，以保证他们的正常生活。选择性福利是国家为照顾一定地区或一定范围的居民对部分必要生活资料的需要而采取的优惠措施。如对寒冷地区给予冬季取暖补贴，对住公房的居民给予房租补贴等。按照社会福利的形式可以把社会福利区分为以下三种形式：（１）货币形式的福利，如各种以现金形式发放的津贴。（２）劳务形式的福利，如对老人、儿童、残疾人等的特殊照顾和护理，对失业工人的义务就业咨询，对无力支付费用的诉讼提供义务法律咨询及诉讼活动，进行义务教育和免费培训，等等。（３）实物形式的福利，如向病人赠送营养品，免费为残疾人提供假肢、助行器、助听工具等。
（二）社会福利的特点
与社会保险、社会救济等其他社会保障项目相比，社会福利的特点突出表现在以下几个方面：
１．普遍性
社会福利是一种面向全体社会成员的制度，政府提供的公共津贴是面向全民的，人人有份。只要在法定政策范围内，人人都可以无条件地享受到相应的社会福利待遇，不论原来收入的多寡，也不需要对享受者的家庭经济状况进行调查。此外，社会福利无论提供的是公共福利设施，还是社会津贴、社区服务，都是免费的或优惠的，因此有“社会工资”的美称。在发达国家，社会福利已经是人们生活中不可或缺的重要组成部分。不论是何种意义的社会福利，其基本点都是免费或低费提供某种生活用品、服务或现金补贴，给人以实惠与方便，使人们的生活质量得到改善。
２．综合性
社会福利不同于社会救助和社会保险，如果说社会救助是雪中送炭，社会保险是化险为夷，那么社会福利有给人锦上添花的感觉。它的目的不仅是为了保障社会成员的最低生活需要，而且是为了使社会成员在现有生产力发展水平上过上更高质量的生活；它不仅仅给人们提供一定的收入补偿，更多的是通过建立公共设施和提供服务为人们提供生活方便，解除后顾之忧，使生活得到整体改善；它不仅对人们的物质生活需要给以保障，还对人们的精神、文化方面的需要提供帮助；它不仅保障人们目前的生活需要，还要保障其赡养家庭、培育后代的需要。总之，社会福利不仅保障个人和社会的生存需要，还要保证个人和社会有发展的可能。因此，社会福利具有明显的综合性特征，是社会保障体系的最高层次。
３．非赢利性
由于社会福利的主要目的是提高国民的生活质量，仅仅依靠现金支援与救助是不够的，必须通过福利服务来实现对社会成员的特定社会保障目标。尤其是对于大多数年老退休的职工，必须在提供基本养老费的同时，通过各种社会福利设施来提供相关的社会服务，才能保证为离退休职工提供一个幸福的晚年。因此，现代社会福利中，总是有大量的社会福利设施和社会福利机构，但这些社会福利设施和社会福利机构都属于非赢利性机构，它们对社会成员提供的福利服务都是无偿的或低费的，不以赢利为目的，只求保本或微利。
二、西方社会福利制度的经验教训
西方的社会福利制度起源于民间的慈善救济活动，早期的社会福利与济贫活动无法区分，两者密切联系在一起。后来，随着贫困问题的日益扩大，传统的民间慈善活动已经力不从心，政府才开始将过去的济贫活动转变为一种经常性的社会福利项目，逐步纳入政府的正常职能，并整合成公共福利制度。第二次世界大战结束以后，北欧国家效仿英国，纷纷建立“从摇篮到坟墓”的福利国家，使福利制度得到迅速发展。
在西方，社会福利也有广义和狭义之分，广义的社会福利等同于我国的社会保障，狭义的社会福利则是与社会保险、社会救助并列的保障措施和制度。在福利国家，福利的范围不断扩大，福利的水平不断提高，二战后在西方国家中出现的各种新的社会问题几乎都在福利制度中得到反映。这些社会福利可以分为两类：一类是覆盖全体社会成员的普遍福利，如教育、培训、住房、就业、养老、医疗、卫生等方面；另一类是针对特殊成员的特殊福利，如老年人、儿童、青少年、妇女、残疾人、低收入家庭等。二战后，西方国家为建立福利国家，不断扩大公共福利项目和福利水平，“普遍福利”政策已经形成一个巨大的覆盖整个社会全体公民基本生活需求的保障网络。社会福利已经成为许多家庭的很大一部分的收入，使其居民在生活上没有任何后顾之忧。如瑞典人享有的福利待遇非常全面，包括人们生活的各个方面，德国约９０％以上的家庭都可以得到不同程度的福利补贴。社会福利的内容越来越丰富，项目越来越多，福利水平越来越高，是西方国家社会福利政策发展的一个基本趋势。
西方福利国家的建立对于这些国家发展的作用和意义既有积极方面，也有消极方面。从积极方面来讲，福利国家不仅加强了这些国家的经济安全，而且也提高了他们可获得的社会服务水平。这对西方国家在战后降低贫困人口的比重，满足国民基本生活的需要，缓和社会阶级矛盾，促进社会的稳定和发展都起到了积极作用。但２０世纪７０年代后期以来，西方社会福利制度逐渐显现出种种弊端。政府财政陷入举步维艰、难以为继的困境，福利储备基金直线下降，甚至出现巨额亏空。
福利制度经过几十年的演变以后，人们发现，这种制度并不能阻止那些最需要帮助的人的状况的恶化，即使是普通公民得到的福利待遇，最终还是自己为自己付钱，只不过是把钱从一个口袋转到另一个口袋。而且在这种再分配的机器运转过程中，还助长了人们的懒惰心理。
三、中国改革前的社会福利制度
（一）中国社会福利制度的特点
中国社会福利制度是新中国成立后开始建立起来的，它延续了数十年，迄今仍然在我们的社会生活中发挥着重要作用。中国社会福利制度的基本特点是：
１．混合性
国民福利被分割为财政补贴、民政福利和单位福利三大块，三者之间彼此独立，缺乏协调。
２．二元性
由于二元结构的存在，中国的社会福利是一种典型的城镇福利制度，社会福利主要面向城镇居民，农村居民仅有少数无依无靠的“五保”
对象被集中供养。在福利项目支出方面，占全国人口约２０％左右的城镇居民占有全国财政性福利支出的９５％以上的份额；而占全国人口７５％以上的乡村居民的财政性福利支出不足全国福利性支出的５％。
３．就业关联性
中国的社会福利主要是围绕着城镇就业劳动者设计的，以单位为本位进行实施。在这种模式下，城镇就业人口通过单位既可以获得工资收入，又可以获得诸如住房、教育、生活福利及享受集体福利设施等福利待遇，而缺乏就业人口的家庭或孤老残幼，只能享受最低的更类似于救济的福利待遇。不过，由于计划经济体制能够保证企业或单位长生不死和城镇适龄劳动人口普遍就业，９５％以上的城镇居民能够享受到各种与就业关联的福利。
（二）中国改革前社会福利制度的主要缺陷
随着社会主义市场经济的确立和经济体制改革的不断深化，传统社会福利模式由于其自身的制度性缺陷开始成为改革的对象。传统社会福利制度的主要缺陷有：
第一，背离了社会福利社会化的基本原则。中国传统福利中的价格补贴、民政福利、单位福利三者之间，相互分割、自成体系，不仅导致福利效率低下，而且养成了城镇居民的畸形福利观念，进而使居民与单位之间形成了一种“人身依附”关系。
第二，混淆了工资分配与福利分配之间的关系，导致政府与用人单位的角色错位。由于传统福利制度以职工福利为主体，单位需依据国家政策对职工及其家庭的福利负全部责任，因而不可避免地要花费大量的人力、物力、财力来举办各种福利事业，结果普遍形成了一种低工资与多福利相结合的单位内部混合分配模式，低工资是多福利的前提，多福利是低工资的必要补充。工资分配与福利权益的混合，不断强化着企业办社会、政府办企业的机制，这种机制迄今仍是阻碍国有企业改革深化的重大障碍。
第三，社会福利的身份限制削弱了社会福利制度的公平性。一是社会福利只面向城镇居民，造成了城乡居民的不平等待遇；二是在城镇，有固定工作单位的职工及其家庭与没有固定工作单位或单位太小而无力建设集体福利的职工及其家庭之间，在福利权益及待遇方面的差距甚大，孤老残幼等仅能享受最低生活保障待遇，实际上把福利降到了救济的水平；三是职工福利因依附于单位且有严格的身份限制，因而在不同单位之间，在同一单位的干部与普通职工之间、在国有单位职工与非国有单位职工之间，都存在着巨大的福利待遇差异；四是一些具体项目的设置存在着非公平性，如教育作为一种福利，主要投向城市，在教育内部又主要投向高校而忽略了基础教育，上大学有助学金，而中小学教育经费却严重不足，在基础教育中，又重点投向重点中小学。
第四，资金严重短缺，社会福利的供需矛盾十分突出。社会福利属于长期供给项目，但政府每年用于福利方面的开支极少，企业因效益不佳，也对单位福利缺乏有力的财力支撑，社会筹资渠道有限，从而导致社会福利资金严重短缺、福利供需矛盾十分突出。例如全国有精神病人２００多万，而民政部门举办的精神病福利院的病床不到３万张；能够满足老年人需要的社会服务更是严重不足。
（三）中国的社会福利改革