张居正出任内阁首辅后，针对朝中空议盛行、不务实事、人浮于事、政令不通的现状很是担忧。他曾和内阁次辅、大学士吕调阳对此作过多次讨论，慷慨激昂，痛陈时弊，激奋之情溢于言表。他下决心要彻底改革吏治，为他的一系列改革铺平道路。因为他现在纵有许多想法，都是无法施行的。自己的主张要靠外廷这些部、科、院的大小官员去办，可相识满天下，知心有几人？如何才能把这群各自为政、一盘散沙似的“散兵游勇”捏合成一支令行禁止、进退自如的精锐之师呢？他心里一直在默默地思考着。
谁知，一班大臣竟在一起高谈阔论，说是他们原以为张居正在朝，当行帝王之道，现在看其一番言行，不过是富国强兵，仅此而已，未免令人失望……
张居正听到后，心里很不是滋味。他对大臣们的不相知，委实感到愤懑。想自己当国后，也议了几回政，可才涉及富强二字，就有人斥为“霸术”，非“王道之政”，真令人啼笑皆非。孔子论政，开口便说“足食”“足兵”；周公立政，也何尝不欲国之富强？难道为官当政明明吃着俸禄却不问五谷杂粮从哪里来，只需满口说得一番仁义道德，国家就繁荣昌盛了吗？
吕调阳很同情张居正，见他心情不好，便柔声相劝道：“首辅做事一向光明磊落，一心为公，些许小人之见，有何惧哉？”
张居正摇摇头说：“不然。我所顾虑的是此类人不是太少，而是太多。就因为朝廷官员力量不集中，自嘉靖、隆庆以来，多少才智，全用来补东耗西，左遮右挡，遂使事无所成，相互抵消。久而久之，真才实能之士不能得进，刁钻逢迎之人却稳如泰山。更有甚者，主钱谷者，不对出纳之数；司刑名者，未谙律例之文……以此如何侈谈治国安邦？想人臣受国厚恩，坐享利禄，务要强根本，振纪纲，同心效国，怎能不思恩图报，尽在那里效臭腐老儒之余谈，兴无谓争斗之陋习呢？”
这样一针见血、痛快淋漓的政论，吕调阳还很少听到过，不由得肃然起敬，感到张居正确是个了不起的干才。吕调阳心中暗暗激起了一股热流，想与张居正协力做几件名垂青史的事情，他略一思索，向张居正建议道：“不如由首辅大人您创议，会商诸大臣，草拟法令，奏请御批后，诏告天下，凡不务实事，空发虚论的游谈之士，皆不得提迁，务使勤勉卓著的贤明人士为国尽才。
张居正轻叹一口气。他心里明白，吕调阳是只见其然，未见其所以然。法令也好，章程也好，一切的一切，只是纸笔的浪费。纸从北京南纸店里出来，送进衙门，经百官之手办过之后，又出衙门，转悠一大圈，进另一衙门归档，从此便销声匿迹，不见天日。即使再拟一百个法令，又有何用？他心里清楚得很，个中症结不在这里，而是他早在几年前在《陈六事疏》中就指出过的，必须综核名实。在其职，做了什么事，名实相符，就能赏罚得当……张居正指了指公案上堆放着的厚厚一叠《大明会典》，劝慰地说道：
“足下有所不知，本朝法令、典章已经够用，毋庸多立。盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效。若询事不考其终，兴事不加审查，上无综核之明，入有苟且之念，虽使尧舜为君，亦恐难有所建树！”
吕调阳听后恍然大悟，大有“与君一席话，胜读十年书”之感，连连点头称是，说：“首辅所言切中要害，使我茅塞顿开。法之不行，实为人不力也。不议人而议法，无异于隔靴搔痒，不着边际。不知首辅对此已有何良策没有？”
“这个嘛——”张居正沉吟片刻，笑笑说：“今晚正逢十五，明月当空，请足下往吏部杨大人处去一趟，相约到敝舍小聚，一同商议如何？”
“如此甚好。”吕调阳答应道。
晚上，皓月当空，一片清辉。吕调阳和吏部尚书杨博一同来到张居正寓所，三人品茗赏月，共商国是。
张居正取出一份文稿对他二人说：“今日请二位来，是想同商要事。此乃准备奏请对各衙门随时考试的拟稿，务请二位仔细品评，不吝赐教。”
吕调阳和杨博二人借着烛光，从头仔细看来，只见那奏疏文稿上写着：
臣等窃见近年来，奏事繁多，各衙门题覆，殆无虚日。然奏事虽勤，实效甚微。言官议立一法，朝廷曰“可”，置邮而传之四方，则言官之责完矣，不必去问其法果便否；部臣议除一弊，朝廷曰“可”，置邮而传之四方，则部臣之责完矣，不必去问其弊果除否。某罪当提问，或碍于请托之私，概从延缓；某事当议处，或牵于可否之说，难于报闻。如此从政，指望有所作为，岂不难哉？臣居正于先帝时，曾上《陈六事疏》，对此早有专议。特请自会伊始，凡六部都察院，遇各章奏，俱先酌量远近，事情缓急，立定程期，置文簿存照，每月终注锁，其有转行复勘，提问议处，催督查核等项。另造文册二本，一送科注锁；一送内阁查考。每于上下半年缴本，类查簿内事件，有无违限未锁。若各巡抚、巡按官，奏行事理，有拖延迟缓者，由该部纠之。各部、院注锁文册，有容隐欺蔽者，由臣等纠之。六科缴本具奏，有容隐欺蔽者，由臣等纠之。如此，月有考，岁有稽，不惟使声必中实，事可责成……
二人看完，抬起头来。吕调阳早已按捺不住，拍手大叫道：“一矢中的，妙不可言，观后如同喝了一杯陈年老酒，可谓通体酣畅！”
杨博也对张居正投去佩服的目光，“首辅此议想是由来已久吧？”
“先帝尚在就有想法了，日日所思，几回夜不成寐。”张居正见他二人非常满意，心里充满感激和兴奋之情。
是啊，张居正为了他的这个创成法可以说是费尽了心血。
早在隆庆六年十二月，张居正就奏请纂修世宗、穆宗两朝实录。他在奏疏中指出，世宗实录从隆庆元年起开馆纂修，历时6年未能完成，其原因就在于没有“专任而责成之故”。他提出：“事必专任，乃可以图成；工必立程，而后能责效。”据此，他责成申时行、王锡爵专管《世宗实录》纂修，张溶专管《穆宗实录》，并要他们定出逐月进度，完成期限、岗位责任、检查办法、考核制度等。由于要求具体，职责分明，考核严格，奖勤罚怠，两部实录均按期完成。这是张居正考成法的最初运用。在纂修实录过程中，张居正深深感到立限考成是行之有效的方法，治理国家也是这样。
万历元年（1573）十一月，张居正上疏请行考试法，神宗批准了他的请求。
对官吏政绩进行考核，是明代早已流行的制度。按明制，京官每六年考察一次，叫做“京察”，地方官每三年考察一次，叫做“大计”。但是在吏治败坏，法令不行的条件下，这些制度或者流于形式，或者成为官员们争权夺利的工具。张居正目睹了官场中的丑剧和官吏们的不法行为，深刻认识到不仅要对各级官吏进行定期考察，而且对其所办的每一件事都要规定完成期限，进行考成。即所谓“立限考事”“以事责人”。这是张居正考成法的一个显著特点。
张居正考成法的具体内容，正如他给皇上的奏疏中所讲的，最主要的有以下两条：第一，六部和都察院把所属官员应办的事情规定完成期限，并分别登记在三个账簿上，一本由部、院留作底册，一本送六科，一本呈内阁。第二，六部和都察院按照账簿登记，对所属官员承办的每件事情，逐月进行检查，完成一件，注销一件，如若没有按期完成，必须如实申报，否则以违罪论处；六科亦根据账簿登记，稽查六部的执行情况，每半年上报一次，并对违限事例进行议处；内阁同样亦根据账簿登记，对六科的稽查工作进行检查。这样，六部和都察院检查所属官员，六科稽查六部，内阁监督六科，层层检查，内阁总其成，内阁遂成为名副其实的政治中枢，这就是张居正的统治体系，也是张居正对明代吏制的一大改革。
明代的内阁，创建于永乐初年。洪武十三年（1355），明太祖朱元璋废除丞相制度后，丞相之权遂分归六部。这样，六部都直接对皇帝负责。明成祖即位后，为适应处理繁多的朝政的需要，任用一批品级较低的文职官员，于午门外文渊阁值班，参与机务，始有内阁之称。这时的内阁仅仅是协助皇帝处理政务的秘书厅，权力极小。直到仁宗和宣宗时期（1425—1435），内阁的权力才逐渐大起来。内阁的第一把手即首辅大学士，叫内阁首辅，相当于丞相。但由内阁和内阁首辅直接控制从中央到地方各级官吏的制度，则是张居正改革的成果。
六科是明初设置的政治机构。明代的国家政务分属吏、户、礼、兵、刑、工六部，各部均设尚书、左右侍郎。明初于六部之外，又设置了吏、户、礼、兵、刑、工六科，各科均设有都给事中、左右给事中、给事中等官。六科对六部有封驳、纠劾之权，是六部的监察机关。张居正用六科控制六部，这是明代的“祖宗成宪”，但用内阁来控制六科，则是他的创举和变革。张居正的统治体系，正是在这个变革的基础上确立起来的，他之所以能够令行禁止，成为历史上著名的“权相”，其组织保证即在于此。张居正当政期间所推行的各项改革，都是通过这个组织系统贯彻执行的。张居正加强中央集权的主张和措施，实质上就是加强内阁的统治权力，使内阁成为发号施令的指挥中心。
对久已虚弱的朝政来说，考成法的颁布实施恰如一股春风，催发了那些枯枝朽叶，文武百官，九卿科道，均为之一振，不敢有丝毫大意，均小心翼翼，惟恐有半分差池。各部、院均认真仔细地执行考成法，对未按立限完成的违限事件，稽查的处罚极为严格。如万历三年（1575）正月，查出各省抚按官名下未完成事件共计273件，抚按诸臣54人。凤阳巡抚王宗沐、巡按张更化，广东巡按张守约，浙江巡按肖廪，都以未完成事件数量太多而被停俸三月。万历四年（1576），朝廷规定，地方官征赋不足九成者，一律处罚。同年十二月，据户科给事中奏报，地方官征赋不足九成受到降级处分的官员，山东有17名，河南2名；受革职处分的，山东2名，河南9名。运用考成法来整顿赋税，迅速改变了拖欠税粮的状况，做到了民不加赋而上用足。
由于考成法赏罚分明，随事考成，因而使官员们办事的效率大大提高了，整个明朝政府自上而下，如同一台流水线作业的机器，各项工作稳定而有序地进行着。