西汉末年，外戚王氏的势力恶性膨胀，侵夺皇权，遂有了王莽代汉。东汉建立，光武帝刘秀为避免重蹈覆辙，制定了“后妃之家不得封侯与政”的政策，对外戚政治上严加防范，在经济上却持宽容态度。明、章二帝沿袭成例（章帝有所放松），继续防范外戚干政，例如马援，随刘秀杀征西讨，在平定羌人、越人叛乱中屡立大功，只因其女为明帝皇后，明帝时刻注意限制其地位。当时在云台图画二十八名功臣中没有马援，东平王刘苍观图不解，问明帝，明帝笑而不言。马皇后本人也谦恭俭朴，恪守光武成制，从不容许亲族位列显职，维护了东汉统治的稳定。正因为上述种种原因，光武帝、明帝、章帝统治时代，外戚在政治上尚未能起明显作用。
但在和帝时期，外戚窦氏第一次以强悍的姿态出现在东汉政坛上，其中心人物就是窦宪。
窦宪，扶风平陵（今陕西咸阳市西）人，他是西汉孝文帝窦皇后之弟窦广国之后，曾祖窦融、叔祖窦固、堂侄窦武、都是东汉著名人物。综观历史，窦氏家族几起几落，在东汉历史上留下了粗重的一笔。
窦融幼年丧父，其妹妹嫁大司空王邑为妻，全家迁居长安。王莽末年，窦融跟随王邑征讨刘秀，败归长安。王莽败亡后，窦融因家族累世在河西为官，遂携家去河西，被推为河西五郡行大将军事。刘秀于公元25年称帝，窦融、窦友兄弟决定率部归顺。当时隗嚣阻兵陇西（今甘肃东部），公孙述据有巴蜀。建武八年（公元32年），窦融与刘秀合军进攻隗嚣，因功封安丰侯，窦友为显亲侯。陇蜀平定，窦融到了洛阳，“赏赐恩宠，倾动京师”，又迁为大司空。窦融深知自己不是刘秀旧臣，多次要求辞爵让官。建武二十年（公元44年）才获准免官又进位特进（特进，西汉末置，授列侯中有特殊地位者，可以自辟僚属）。建武二十三年（公元47年），窦融又代行卫尉之职，窦友为城门校尉，兄弟并典禁兵。窦融长子窦穆、孙窦勋、窦友之子窦固皆尚公主。明帝即位后，又以窦融从兄子林为护羌校尉。窦氏一门显贵非常，“一公，两侯，三公主，四二千石，相与并时，自祖及孙，官府邸第相望京邑，奴婢以千数，于亲戚、功臣中莫与为比。”
持法严明的明帝不喜欢这种局面。永平二年（公元59年），窦林因罪被处死。明帝多次下诏谴责窦融，要他以西汉窦婴、田虫分二人为戒。窦融十分惶恐，上书请求退休，明帝当即批准。由于窦融宿卫十多年，子孙多放纵不法。窦穆依权横行，干预政事，因为受封在安丰，想把六安国变成亲故盘踞之地，于是诈称太后诏书，命令六安侯刘盱休去妻子，复娶窦穆的女儿。永平五年（公元62年），刘盱的岳家上书告发，明帝大发雷霆，将窦氏全部免官，遣还故里，只让窦融、窦勋留在京师。但窦穆在地方还不知收敛，又因贿赂小吏而下狱，不久与儿子窦宣死于狱中，窦勋也在洛阳狱中死去，或许这一切都是明帝的旨意。此时窦融已经作古，为示宽大，明帝诏令窦融夫人与小孙还住京师洛阳。鲜花着锦、烈火烹油的荣华富贵景象须臾之间涣然冰消，窦氏家族从此沉寂萧条。
公元75年，明帝去世，章帝刘炬继位。此时东汉统治依然稳固，章帝政尚宽容，重视教化，一改明帝苛刻沉闷的风气，但持法过宽，开启了外戚专权之端。这无疑给了遭受重创的窦氏家族一个死灰复燃的机会。
建初三年（公元78年），章帝立窦宪的妹妹窦贵人为皇后，拜窦宪为郎，不久，又升其为侍中、虎贲中郎将。同时，窦宪的兄弟窦笃也当上了黄门侍郎，兄弟一时并受亲信，侍从宫禁，赏赐不断，宠幸日盛。兄弟俩广交宾客，一时气势飞扬。一些忠心耿耿的朝臣如马严等人出于长远考虑，纷纷上书，要求限制窦氏势力的发展。司空第五伦刚烈耿直，他请求皇帝命令窦宪等人闭门自守，不得随便交结士大夫，以防其萌发骄志，让窦宪永保福禄，君臣尽欢。但是，章帝并没有采纳第五伦等人的意见。在章帝的放任下，窦宪越来越飞扬跋扈，王侯公主及外戚阴氏、马氏全都心怀畏惧。建初二年（公元77年），窦宪居然以贱价强买明帝的女儿沁水公主的庄园，公主也不敢与他计较。后来章帝车驾经过，指问该园，窦宪支支吾吾，回答不上来，章帝起了疑心，经过一番调查之后很快得知内情。他极为愤怒，召来窦宪大加责问：“你强夺公主庄园之时，何异于赵高指鹿为马？你现在连公主的庄园都敢强取，更何况那些草民百姓？如果不思悔改，你要记住，我处置你就像扔掉一只幼鸟或一只死老鼠一样！”窦宪这才起了恐慌，将庄园物归原主。窦皇后毁服谢罪，章帝的怒气才算平息。过了一段时间，窦皇后依然受到宠爱，窦宪兄弟仍居要职。
章和二年（公元88年）二月，章帝驾崩，遗诏以窦宪的兄弟窦笃为虎贵中郎将，窦景、窦瑰同为中常侍。二月，10岁的太子刘肇即位，是为和帝。和帝刘肇为章帝第四子，原系梁贵人所生。梁贵人为窦皇后诬陷，郁郁而死，窦皇后即养刘肇为己子。刘肇以幼龄登位，由窦太后临朝掌政，侍中窦宪内掌机密，出宣政令，窦氏兄弟并居要津。为掩人耳目，窦宪选择了德高望重的前太尉邓彪，邓因为仁厚顺从而被尊为太傅，位高而无权，却充当了政治滑稽剧的重要角色。窦宪有了什么想法，先让邓彪上奏，然后窦宪再上报太后，当然是事无不从。屯骑校尉桓郁，累世为帝师，性情谦和，窦宪对于这样的人最是放心，积极推荐桓郁，让他充任和帝的老师，居于禁中。经过这样一番精心的安排，内外朝均由窦氏紧紧控制，皇权实际上落入窦氏之手，窦宪的实际地位凌驾于所有朝臣之上。不过窦氏未能控制住和帝的宦官，一直苦苦等待时机的和帝最终利用宦官达到了自己的目的。
窦宪为人，急躁果决，排斥异己，打击直言之士，权力欲与报复欲同样强烈，睚眦之怨，无不报复。明帝时，谒者韩纡奉命对窦宪的父亲窦勋进行过审讯。窦宪当权后，立即派人将韩纡杀死，用韩的人头祭奠父亲。章帝时，窦宪推荐真定县县令张林为尚书，章帝征询陈宠的意见，陈宠回答说：“张林虽有才能，但是品行贪浊。”窦宪因此怀恨在心，章帝死时，窦宪要让陈宠主持国丧，国丧的礼仪自然极为庄严、繁杂，又极容易出错，而陈宠可能对礼仪并不太熟悉，利用这种机会名正言顺地加以陷害，正是窦宪的险恶用心。黄门侍郎鲍德向窦宪的兄弟窦瑰求情，求他通融通融，陈宠才得以出为泰山太守，化险为夷。郑弘在章帝统治时期做过太尉，他直言上奏，说尚书张林阿附侍中窦宪，而且贪污受贿；洛阳县县令杨光（窦宪的门生）贪婪残忍，不宜居官，奏表上呈，有关官员与杨光有旧，消息很快被窦宪知道了。窦宪反而倒打一耙，诬奏郑弘身为大臣，泄漏机密，不明底细的章帝切责郑弘，又收还印绶，郑弘坚贞不屈，事情最后也没有怎么弄清楚，郑弘就含恨病故了。
在权力方面，窦宪决不容许他人染指。章帝驾崩，都乡侯刘畅赶来吊祭。刘畅素来奸邪，与步兵校尉邓叠的亲属过从甚密，刘畅通过邓叠的母亲得以出入太后居住的长乐宫，多蒙太后宠幸。这次来京，太后又召他到上东门。窦宪害怕刘畅得幸后分夺自己的权力，索性派出刺客杀了刘畅，并嫁祸于刘畅的弟弟利侯刘刚。官员们畏惧窦宪，大多按他的口径说话，窦宪又装模作样地派侍御史与青州刺史前去查问刘刚。尚书令韩棱忍无可忍，挺身而出，上疏直言：凶手就在京师，舍近问远，恐怕要为奸臣所笑。窦太后深居内宫，哪里知道。她把韩棱训斥了一顿，韩棱却坚执其说。要想人不知，除非己莫为。终于东窗事发，证据确凿，证明韩棱所说确实是真的，窦太后一气之下，把窦宪幽禁于内宫。可问题是该如何处置这位兄长，如何向朝臣和世人交待？窦太后陷入窘境，好生为难。窦宪也自知犯下人命官司，人所共知，自己怕要性命难保，恰好这时南匈奴请求出击北匈奴，窦宪乘机上书，请求北击匈奴，以赎罪过，太后应允，窦宪重见天日。