唐朝末年，端州除了南边的西江，北边还有两三条小河流，其中最大的一条小河叫沥水。每逢暴雨，北岭山的山坑水夹沙带泥冲涌下来，年深日久，沥水积聚了大量的沙泥，逐渐淤塞。每年春洪夏涝，西江河水又淹没沥水河周围的大片土地，使得七星岩一带汪洋一片，直淹至北岭山下。水退去时，沥水排泄不畅，又积滞成沼泽湿地，成为端州的灾患。也有方志专家认为：西江自三榕峡起，分南北两条水道，经双羊峡汇合流向珠江。端州是夹在其中的内河岛屿，称为“两水夹洲”。唐末宋初，北边水道由于河床高而逐渐淤塞，成为一大片沼泽湿地，仅留南边水道（即现今的西江河道）过零羊峡（后称灵羊峡、羚羊峡）流向珠江。不管怎么说，北宋时，七星岩后沥水一带都是沼泽湿地。包拯来到端州之后，勘察地理，拜访老人，披阅方志史籍，作了深入的调查研究，认为四十五年前状元陈尧叟任端州知州时筑堤、排沥的方法很好，一可以减轻西江洪水的险情，二可以排除沥水造田地。前人的经验值得借鉴。
陈尧叟，字唐夫。四川阆中人，端拱二年（989）高中状元，时年二十九岁。据《肇庆府志》记载，陈尧叟至道年间（995—997）到端州任知州。他明令沿江各县做好西江水情记录（《高要县志》记载，高要县水情记录从陈尧叟开始），并号召端州人民兴修水利，筑堤防洪。只可惜陈尧叟任满调升后，继任知州没有延续下去。也有学者考证：端州未曾有过状元出任知州。宋至道年间（995—997），陈尧叟是任广南西路转运使，是在任广南西路转运使时号召端州百姓兴修水利，筑堤防洪。他还严禁岭南杀人祭鬼，推广种植苎麻，做了不少有益于岭南的事，政绩颇佳，声誉甚好。
包拯认为，筑堤防洪、排沥屯田、发展生产，是改变端州面貌的最好办法。但是，包拯来时的端州境况已与陈尧叟时大不相同，由于数十年间管治不善，洪涝为害，淤积日深，再加上人为的不断破坏，困难比之陈尧叟时大得多了。
北宋时端州少数民族聚集，土著俚僚（以苗、瑶以及水上疍族为主的少数民族）除部分与汉人杂居而逐渐汉化之外，大多数仍是“依深山以居，刀耕火种，以砂仁、豆、芋、楠、漆、皮、藤为利，至地力竭，又徙他山”。清康熙《肇庆府志》载：宋代端州境内外多有徭种，自言盘瓠之裔。椎髻跣足，刀耕火种，生性剽悍，善于登攀，登悬崖如履平地，出入持弩腰刀。男孩刚开始学步，便被长辈用烧铁石络其脚跟，使之感觉变钝，故能践棘茨而不伤，其顽犷自幼而成。烈日下不顶笠，唯履以葵叶，闲时一起捕兽饮酒，击长鼓以为乐，一旦发生纷争，至亲亦会刀枪相向。他们过着十分原始落后的游耕生活，对土地的破坏十分严重。数十年来，官府对土著俚僚进行反复的征剿与招抚，虽然曾经响彻山谷田峒的铜鼓多被深埋地下，更多的土著俚僚融合到汉人中去，但仍然有不少不愿屈服的土著俚僚“椎髻跣足”，聚散山林，时常出山骚扰，夺谷抢牛。
凡州官到端州上任，第一要务便是“备峒寇”，就是随时准备征剿那些不服朝廷管治，从山谷中走出来的土著俚僚族群。然而打压愈重，反抗愈烈，越是征剿，越是难以驯服人心。北宋淳化年间（990—994），曾任支度判官，因上书轻言立太子事获罪而被贬为端州知州的冯拯，按照朝廷的政策实施“括丁法”，强行将岭南土著渠帅属下的世袭农奴（洞丁）清查出来，变为向朝廷纳赋供役的“编户”，对俚僚（少数民族）推行亦剿亦抚的政策。此法收效不大，常起反复。
宝元二年（1039），党项族首领元昊（西平王、定难军节度使李德明之子）称帝，建国号夏。康定元年（1040），西夏侵宋，战事复起。而岭南各州、县小股土著俚僚的骚乱也不断出现，也就是在宝元二年（1039）三月，广州地界就有数百疍民揭竿反宋，端州虽未大乱，也已是动荡不安，时局极不稳定。这是社会动乱造成的困难，经济状况更是十分严峻。那时候端州正闹春瘴，千村薜荔，万户萧疏，不仅老弱妇孺，连青壮年也因患上瘟疫而失去劳动生产的能力。包拯这个时候走马上任来到端州，其困难之大可想而知。更何况包拯来端州时，只带了妻儿、家仆，连一个协理政事的助手也没有。而当时的端州府署，也没有留守的同知、通判。包拯孤身一人来到这蛮荒僻远之地，独力支撑政局，更是难上加难！
端州自唐代以来，便是文人士大夫游览观光的圣地，七星岩就有许多名人题刻。大文学家、书法家李邕从钦州起程往澧州，途经端州游览七星岩，写下了著名的《端州石室记》，生动地描述了石室瑰丽的自然景观。可是端州的农户却没有欣赏的兴致，他们贫困不堪，生活艰难。比起江淮平原，比起包拯曾任县令的扬州天长县，俨然是两个世界。包拯踏足的端州，是一个土著俚僚尚未开化的“蛮荒”之地，是属于典型的、急待开发的自然型地区。由于洪魔旱魃为害，生产方式落后，农户耕种的都是“望天田”，撒下了种子便听天由命。生产和生活方式的落后，加上瘟疫的长期为害，人们完全没有驾驭自然、征服自然的能力。
中国历代皇朝都派力役给农民，宋代的力役沿袭自五代，基本上是按户派差，因此力役也称为差役。到北宋中叶，差役的问题日益显现。有官员分析：“且以三千户之邑，五等分（户）等，中等以上（户）可任差遣者的千户；官员、衙前将吏不啻一二百户，并免差遣；州、县、乡村诸邑役人又不啻一二百户。如此则二三年内已总遍差，才得归农，即复应役，直至破尽家业，方得休闲。”这位官员说的只是县役的情况，“衙前”还不是民户的差役，民户负担的差役是州、县役和乡役。由于征役无节制，官员又乘机敲诈，比较富余的农户交纳钱财可以免除差役；而免除了富余农户的差役，实际上又向下摊分，成为中下农户的沉重负担，很多贫苦农户甚至因此而家破业败。
农户为了应付沉重的差役，农业生产受阻，田荒园废，也就严重影响了国家赋税的征收。到了建隆二年（961）五月，朝廷颁诏“令诸州勿复调民给传置，悉代以军卒”。由军役代替民役，这是中国古代役法上的一个重大改革。但是，这个改革触及到官僚阶层的切身利益，实施起来并不容易，尤其是岭南地区，山高皇帝远，更容易阳奉阴违。到了后来，由于战事频繁，力役又逐渐强派回农户头上。
包拯来到端州，眼见沼泽荒丘，颓墙破宅，了无生气。由于瘴疫蔓延，端州居民多受感染，失去了劳动能力。好山好水的端州，此时却是节令催耕急，野地少耕犁。包拯早已知道岭南比不上富饶的江南，却意想不到端州竟然会是如此贫困荒凉。他想起了恩师刘筠的教导：注重实际，力戒空谈，观察社会存在的问题，寻求切实可行的办法。他深入细致地了解了端州的情况，很快就作出了一个令人惊讶的决定。作为知端州军州事，他有调遣、指挥地方军队的权力，于是决定利用“以军役代替民役”这一朝廷虽未废止却已经名存实亡的政策。他上任后做的第一件大事，不是动员地方厢军去“备峒寇”，征剿出山骚扰的俚僚，而是组织地方厢军去筑江堤、排沥水、屯良田、备耕耘，着力恢复生产，继承了陈尧叟筑堤防洪、围堰造地的壮举。
宋代有两种军队：一为“禁军”，即中央军、正规军，也称为上军，被视作“天子之卫兵，以守京师、备征战”，守卫疆土，以作战为主，《水浒传》中的豹子头林冲，就曾出任过十万禁军教头；一为“厢军”，是各州之镇兵，虽也有守土之责，但主要是从事各种劳役，因此也称为“役兵”。为了适应各种劳役，厢军可以专门招募有一技之长的人，甚至可将发配到当地的罪犯也编入到厢军中去，称为“配军”。林冲被高衙内陷害，也曾做过配军守山神庙的草料场，被人骂作“贼配军”。由于地方厢军兵种复杂，“因事募人，团立新额”，有什么工役便立什么军号，军号也特别多，如桥道军、开河军、宁淮军（日常治理淮河）、步驿军（徒步递送文件），还有诸如水运军、防河军等等。
这时候的端州，积贫积弱。要继承陈尧叟将西江堤加固扩展的工程，防止春汛夏洪泛滥淹浸，排除沥水险情，扩充耕地发展生产，除了动用吃皇粮的军队，再无别的办法。只有这样，才有可能在较短时间内（到任第一年）改变端州的经济状况。有人力就能开发田地，有田地才能获得收成，有收成才能改变积贫积弱。包拯当机立断，在厢军中组成了筑堤军、排沥军和屯田军，开展大规模的筑堤、排沥和屯田工程。他一边继续将护城堤围继续向西边扩展，一边开沥渠（后沥水）排除余沥，造田耕种。只几个月，高朗地被垦为稻田、菜地，低洼处被开为鱼塘、荷塘，堤围加固扩展，沥水逐渐排走。在以农耕为主的时代，有了土地就有了资本，只要撒下种子就会获得收成，沉寂的端州因此有了生气。
这新到任的知军州事，不坐公堂，不征赋税，整天忙着调遣官兵担泥抬石，排水围地，这是从来未见过的新鲜事，引起了端州居民的关注。人们先是远远观望，接着便愈走愈近，官府及时的鼓动、号召，十天半月之后，就有人手痒起来了，有力气的便带上锄头、锹铲，和官兵们一齐干了起来，人气便一天比一天旺盛起来了。调动厢军本来就不是包拯的最终目的，号召农户垦荒屯田、发展生产，才是他的初衷。包拯是让厢军带头做个榜样，让端州的百姓自觉去筑堤、排沥、屯田，走一条自强致富之路。
到了夏种时节，端州就热闹沸腾起来了。不少农户不但耕耘了自己的熟地，还开垦出了新田，很快便在熟地新田上都播下了种子，插下了秧苗。端州几十年来从未有过的新景象，很快吸引了北岭山林中“依山而居”、以山为食，“至地力竭，又徙他山”的游耕俚僚走出山林，他们看到新来的州官不派兵征剿追杀，却让军兵排水围田，便悄悄地找熟人了解情势，听说新来的州官为人亲善，也就壮起胆来，陆续出山投亲靠友，参加垦荒屯田。
端州州署张贴出告示：凡屯垦出来的田地、鱼塘，都可以按官价卖给端州的农户种养，农户一时缺少银两的，可以到收成之后折谷交纳。端州百姓获悉包拯这一利民政策，奔走相告，不少土著渠帅（农奴主，部族首领）也自动遣散属下洞丁（农奴），到端州买田置业，招募佃农耕作。许多已被遣散又无家室的洞丁，从此获得人身自由成为佃户。
包拯还注意到端州的生产技术落后，特意从天长县招徕制造铁犁嘴的工匠，帮助改良耕作农具，让农民实行深耕细作。不久，屯垦出来的土地插上的秧苗很快就见绿了，端州百姓靠自己的力量，赢来了一个丰收的好年景。
宋仁宗康定元年（1040），包拯春天来到端州知军州事，经过几个月排水屯田，到秋天就获得了罕见的丰收。端州百姓高兴得办起庙会（俗称“出会”）、抬着菩萨神像游行四乡，感谢朝廷给端州派来了一位青天大人，也感激上天的恩赐，欢庆灾疫之年还能获得好收成。大家都祈望从此驱邪攘祸，风调雨顺，五谷丰登，六畜兴旺。四十多年前冯拯知端州，以政治军事手段软硬兼施，实施朝廷制定的“括丁法”，没有能够彻底解决的难题，四十年后，包拯以发展经济为根本的“屯田法”，第一年就有了显著的成效。也是来到端州的第一年，包拯在百姓的心目中树立起亲民勤政、为民众办实事的形象，受到端州百姓的拥护爱戴。
有了好收成，就要考虑储粮备荒，兴建储藏粮食的仓库成了当务之急。包拯在府署不远处选址兴建了“广储仓”。明万历《肇庆府志》记载：“丰济仓旧在府署西米仓巷，宋康定元年郡守包拯创建。国朝洪武三年知府步从信迁于府治东二百步，旧名广储，为卫仓。宣德十年革并于府，改今名。”
清康熙《肇庆府志》、道光《肇庆府志》、道光《高要县志》的记载，与明万历《肇庆府志》的记载大致相同。时至今日，端州人将包拯建广储仓的地方称为“米仓巷”，地名一直沿用至今。包拯来到端州所做的第一件大事就是排沥屯田，大力发展生产，迅速改变端州的贫困面貌，与他在天长县一上任就带领百姓上山种植桃树，改造天长县的自然环境一样，都是权为民用、福为民谋，抓关键、办实事，体现了包拯雷厉风行的工作作风。特别是在端州，他发展生产、储粮备荒、安定民心，抓住了最为关键的大问题，使端州没有因闹饥荒而引发骚乱。