近几年来，随着农村改革的逐步深入，村级组织建设呈现出日益明显的不适应趋势，较普遍地存在着“村梗阻”现象，许多工作难以得到落实，要求加强和改善村级组织建设的呼声愈来愈高。鉴此，我们按省委、省政府的指示，于1989年8月至9月间到赣州地区的崇义、上犹、兴国等县进行了一次调查。
一、现状：存在的问题
村级组织建设已受到赣州地区各级领导的重视，正积极探索加强村级组织建设的新路子。如，对村党支书、村主任进行培训，选派干部到落后村、贫穷村指导工作，进行村级建设的试点工作，有选择地推行村干部公开竞选制度，等等。1988年6月，地委还就解决村干部的报酬问题统一发文。这些工作都已收到了一定的成效。但是，目前村级组织的问题仍很多，主要表现为：
1.多数村委会运转不灵，部分村委会实际上已陷于瘫痪、半瘫痪状态。从三县的情况来看，真正能起作用的村委会只有30%左右，运转不灵的达60%，还有10%左右处于全瘫痪、半瘫痪状态，而家族、宗族势力活动猖獗，派性斗争十分严重，严重地干扰着村级工作。
2.相当部分村委会班子成员的素质较差，难以适应工作的需要。不少村干部不知工作应从何抓起，有的则工作无所用心，消极被动；还有的村干部“几十年如一日”，仍习惯于以陈旧的工作方式来“管”、“卡”、“压”群众。
3.村委会的工作日益繁重艰巨，实际上主要泡在了粮食定购、计划生育等工作之中。村委会的职能明显的行政化，而自治性、服务性的社会经济职能则发育不良，与村委会组织法规定明显不符。
4.乡、村、组三者之间的关系，表现出越来越不协调的态势。村委会实际上成了乡镇政府的下属办事机构，其工作完全受乡镇政府的委派和指令，绝大多数村民小组实际上已名存实亡，不能分担村委会的工作。
5.村干部与村民群众的关系，出现了不和甚至对立的严重现象。在群众眼里，村委会成了多余的累赘和负担，村干部“光要钱不办事”。而村干部则抱怨，群众不能理解他们的苦衷。
二、症结：原因剖析
村级组织诸多问题其因何在呢？笔者认为，主要根源在于：
1.法治不力，村级组织的各项制度还很不健全、完善。
这突出地表现为，作为规范村级组织建设的重要法律村民委员会组织法，在赣南农村实际上并未得到真正的贯彻，在实施中的走样或悬空，模糊乃至颠倒了村委会与村民之间的利益关系与责任关系，并由此导致：（1）村民普遍觉得自己对村级事务并无任何影响力，从而对村委会工作普遍缺乏关心、参与的热情和积极性；（2）村委会成了国家政权的办事机构而非村民的自治组织，对村民缺乏凝聚力和号召力，干群关系易于不和甚至对立；（3）村干部不能在优胜劣汰中产生，难以让群众信服，更难以推动村级工作。
法制不健全的另一重要表现是，村民委员会组织法本身也有重大缺陷，未能对村委会的责、权、利作出明确规定，责、权、利严重脱节。一是村委会有责无权，缺乏实施管理的必要手段，其权力似乎已坠于真空之中，不能像过去生产大队那样可通过对口粮和工分的控制来实行管理，村民对村委会的号召、安排可以置之不理、甚至对着干，村委会也只好作罢；二是村委会有责无利，缺乏保障。崇义与兴国两县均有部分村的干部数年来报酬一直未能兑现。同时，村干部在工作中难免会得罪人，少数村民或毁庄稼，或伤牲畜等等，叫村干部苦不堪言，大大影响了工作积极性。
法治不力的又一突出表现是，村级工作实际上也无法可依。目前，村级工作的管理手段与管理方法很不完善，行政手段畸形发达，而经济手段尤其是法律手段则十分薄弱。村级工作如计划生育、粮食定购、集体提留、禁反赌博，往往通过搞突击式的“大兵团作战”来完成。究其原因，主要是因为这些年一直没有将农村工作纳入法制化的轨道，以致于村级工作总是要靠行政手段来推开。
2.村委会组织行政化。
村委会并没有成为村民的自治组织，而是成了乡镇政府的下属办事机构。乡镇负责人总是习惯地将村干部当做自己的下属和执行者；而村干部也同样习惯地将乡镇政府当做自己的上司和负责对象。村委会组织行政化除了带来村委会只对乡镇负责而不对村民负责，影响乃至恶化干群关系等明显弊端之外，还往往引发并滋生了村干部在报酬上一味叫屈、向国家伸手的不良倾向。
3.改革不配套。
这主要表现为：（1）乡镇体制并没有随着村级体制改革而有所改革，出现了严重的滞后，乡镇体制成为加强村级组织建设的重要障碍。（2）农村政策实际上也有与村级组织建设明显不配套的地方，如在粮油价格、农资供应等方面存在着严重的不合理，而且在粮食收购中又普遍存在“打白条”现象；同时，“三挂钩”的农资不仅价格飞涨，而且还难以抢到手。此外，这些年对发展村级集体经济也未予以足够的重视，导致了村级经济的薄弱，这不仅使村级组织缺乏经济实力而办事维艰，而且影响村干部报酬的落实从而影响其工作积极性。
三、出路：对策思考
村级组织只有在雄厚的群众基础之上，才能健康运行。村级组织的群众基础如何，关键在于它是否成为了广大村民利益的直接代表。毋庸讳言，目前村级组织运动不灵等诸多问题，其总症结就在于村级组织与村民之间利益关系的错位。笔者以为，村级组织与村民之间利益关系的理顺，必须从深化体制改革入手。据此我们可以提出如下思路和选择：从深化体制改革入手，理顺村级组织与村民之间的利益关系，加强和推进村级组织建设。这一思路可具体展开为以下三点：
1.加强法治，将村级组织建设纳入法制化的轨道。
调查表明，凡是重视加强法制建设的地方，村级工作就搞得生机勃勃、有声有色。由此我们深切地感到：村级组织建设呼唤着法治，加强法制乃是村级组织建设的必由之路。其根本性措施就是应加紧制订村民委员会组织法实施办法。该实施办法细则应注重以下几个方面的内容：
（1）建立健全村民会议（或村民代表会议）制度，以及村民代表议事制度。
（2）建立村委会干部一律由村民公开竞选产生的方式和程序。
（3）建立村委会对村民（代表）负责的制度，就村委会定期报告工作，接受村民监督和制约等内容作出具体规定。
（4）明确村委会的责、权、利。对村委会实行任期目标管理责任制；确定村委会的权力范围及其行使方式；完善村干部的利益保障制度，如确定报酬的数额及其来源，其报酬与补贴应与其所负的责任和工作实绩相挂钩，体现必要的奖惩性，依法保障村干部及其家庭在人身、经济等方面的权益不受侵犯，等等。
（5）参照村委会的责、权、利，明确村民小组组长的责、权、利，以充分调动和发挥村民小组的作用。
（6）依照村委会组织法要求，在规定村委会协助乡镇政府开展工作（如计划生育、粮油定购等）的同时，应突出强调村委会的服务性职能。
（7）实施办法的具体实施可由民政部门和乡镇政府牵头、负责，由地方各级人民代表大会负责监督。
（8）在少数贫困、工作老大难的村，一时要按实施办法执行可能有很大的困难，对这类村，可以实施过渡性办法，由国家选派干部到村任职，指导和帮助其开展工作，发现并培养骨干，待条件成熟后再行实施。赣州地区已实行选派干部到村任职的办法，调查表明，对选派到村任职的干部应特别强调：第一，要有较强的责任心；第二，要有良好的思想品质；第三，要懂得农业或工业方面的技术；第四，要有较强的工作能力。
经过多年的实践，各地区在计划生育、粮油定购等棘手的工作上已积累了不少合理而成功的经验，应该说已为这些工作的法制化提供了必要的条件。为此，我们建议，可以就计划生育、粮油定购等工作制订出一套切实可行的法规、制度来。
2.配套改革，为村级组织建设创造良好的外部环境。
（1）着手进行乡镇体制改革。理顺乡镇政府的条块关系，简政放权，落实乡镇政府权能；确定乡镇政府的机构设置，明确其管理方法和管理手段。
（2）调整农村政策，加强服务工作。一方面应调整粮油收购价格，使之合理化，保障农资供应并限定其价格；另一方面，应从信贷、税收、信息等方面为村级经济的发展提供服务和政策优惠。
（3）加强村级党组织建设。在调查中发现，凡是村党支部健全、有力的地方，村委会也能健全运行；反之，凡是村党支部运转不畅的地方，村委会也运行不灵。选好一个党支部，关键又在于选准一个“领头人”即支书。我们认为，从党内公开竞选党支部书记入手加强村党组织建设，对加强村级组织建设有着极大的促进和带动作用。
3.在深化改革中实现观念更新，强化村级组织建设的思想基础。
要树立将村级组织建设当做党和政府农村工作的基础来抓的观念；树立村级组织作为村民自治组织有益于民的观念；树立将村级组织建设纳入法制化的轨道，实现村级工作的法制化管理的观念；树立将村级组织建设看做一个复杂的系统工程，需要整个农村社会乃至整个社会体制的全方位的配套改革的观念。