国有资本营运体制改革是根据《纲要》中提出“按照国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的原则，建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系”、“按照政企职责分开，出资者所有权与企业法人财产权分开的原则，建立与社会主义市场经济相适应的国有资产出资人制度、法人财产制度”的要求，通过试点方式进行的。
一、试点的目的、任务和指导原则
（一）试点的目的
立足于搞好整个国有经济，充分发挥市场机制的作用，优化国有资本结构，实施国有企业战略性改组，提高国有经济整体运行效率与效益，推动国有企业建立现代企业制度改革，巩固壮大国有经济，更好地发挥国有经济的主导作用。
（二）试点的任务
建立国有资本出资人制度，明确国有资本的投资主体，落实国有资本营运责任，保障国家的所有者权益，实现国有资产保值增值；建立企业法人财产制度，落实企业作为法人实体和市场主体的权利和责任，实现自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束；建立具有中国特色的、适应社会主义市场经济要求的国有资本营运体系，形成高效的、充满活力的国有资本投入产出良性循环的新机制。
（三）试点的指导原则
（1）优化原则。适应社会主义市场经济发展的要求，充分发挥市场配置资源的基础性作用，实现国有资本的优化配置和规模经营。
（2）职能分开原则。坚持政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开，国有资产的行政管理职能与国有资本的营运职能分开，加强国有资产行政管理，放活国有资本营运。
（3）政企分开原则。坚持政企职能分开，政府行使出资人职能，但不直接经营资产，企业依法独立经营，不承担政府的行政管理职能。
（4）国家统一所有原则。国有资本国家统一所有，由国务院行使所有权，县及县以上各级地方政府分级行使出资人职能，落实国有资本出资人责任。
（5）整体推进原则。以建立现代企业制度为基础，以转变政府职能为重点，综合配套，整体推进。
（6）整体性原则。以城市为单位，结合本地经济发展战略和规划，促进国有经济布局和结构的调整。
二、建立国有资本营运体系与相应机构
（一）国有资本的性质与界定
国有资本是资本性质的经营性国有资产，是国家投资的企业中属于国家所有的净资产，即国家所有的所有者权益。
（二）国有资本营运
指国有资本出资人和由其投资设立的国有资本营运机构配置运用国有资本，维护国有资本权益，实现国有资本保值增值的行为。
（三）国有资本营运体系
国有资本营运体系由国有资本出资人和国有资本营运机构共同组成。出资人和营运机构之间以资本为联结纽带，是出资人与被投资企业的关系，不是国有资产授权经营管理的关系。
（1）在国有资本营运体系中，政府是国有资本营运机构的出资人，依法履行出资人的权利和义务。营运机构是企业法人，享有法人财产权，和出资人共同承担国有资本保值增值的责任，不承担政府的行政职能。营运机构受国有资产行政主管部门和其他有关部门的依法管理和监督。
（2）按照目前的财政隶属关系或投资关系，县以上各级地方政府是该级政府所属或投资企业国有资本的出资人。各级政府分级独立营运国有资本，上下级政府的营运机构之间是平等竞争的关系，不是隶属关系。
（四）国有资本营运决策会议
（1）国有资本营运决策会议是县以上各级地方政府建立行使出资人职能的组织，履行本级政府的国有资本出资人职能，决定有关国有资本营运的重大事项，本级政府的国有资本营运通过若干国有资本营运机构具体施行。
（2）国有资本营运决策会议由政府主要负责人、分管经济工作的负责人、有关党政部门负责人、国有资产行政主管部门负责人以及政府聘请的专家组成。会议成员均为兼职，人选由政府确定。会议的工作职责、议事规则、责任制度由政府制定。政府主要负责人担任会议主席，负责召集和主持会议。会议坚持科学民主决策原则，充分发挥专家的作用，还可设立为决策服务的咨询机构。会议是行使出资人职能的特定的组织形式，不是政府行政机关的组成部分，不纳入政府序列。
（3）国有资本营运决策会议的职责主要是：制订本地国有资本营运战略、营运方针，结构调整方向和投资发展规划；决定营运机构的发展规划、经营方针和投资规划；审议批准营运机构的经营目标，考核其国有资本营运情况，根据营运业绩进行奖惩；委派和更换营运机构董事、监事、财务总监，决定董事、监事、财务总监的报酬事项；审议批准营运机构董事会监事会的报告、年度财务预算、决策方案、利润分配方案和弥补亏损方案；对营运机构增加或者减少注册资本、发行债券作出决议；决定营运机构的设立、分立、合并、变更公司形式，解散和清算，制订或批准营运机构的章程；其他需要作出决定的事项。
（4）营运决策会议下设秘书处作为服务机构，其主要职责：承担营运决策会议的会务工作；向营运决策会议提出决策建议意见；跟踪营运决策会议决议执行情况；掌握营运机构的经营情况；收集整理有关信息；完成营运决策会议交办的事务工作。秘书处不能代替营运决策会议行使出资人职能。
（五）国有资本营运机构
（1）营运机构由政府直接出资，一般应为国有独资公司，依照《公司法》规定，其具体形式可以是控股公司、集团公司、资产经营公司、投资公司等。
（2）组建国有资本营运机构的途径：一是把符合条件的集团公司、投资公司改为由政府直接作为出资人的营运机构；二是对专业经济部门进行职能分解，将行使出资人职能的部分改组为营运机构；三是根据需要设立新的营运机构。
（3）国有资本营运机构的主要职责：第一，贯彻国家的有关法律法规，执行国有资本营运决策会议的决议；第二，制订公司长远发展规划、年度财务预算决算方案、利润分配和弥补亏损方案、重大项目投资计划等，报国有资本营运决策会议审批；第三，决定公司年度经营计划和一般项目投资方案；第四，制定公司增减资本、合并、分立、变更公司形式、解散等方案；第五，决定公司内部管理机构的设置；第六，制定公司的基本管理制度；第七，切实履行公司作为直接投资企业出资人的职责，维护出资人的权益。
三、国有资本的营运
（一）明确政府与营运机构之间的关系和地位
明确政府与营运机构之间、营运机构与所投资企业之间的出资关系，确立政府对营运机构、营运机构对所投资企业的出资人地位，解除企业与主管部门的行政隶属关系；明确营运决策会议以及营运机构与政府及其职能部门的关系。
（二）国有资本营运应把握的要点
（1）政府与营运机构，营运机构与被投资企业之间，是出资人与被投资企业的关系，主要依照《民法通则》、《公司法》等法律法规规范各自的行为。
（2）国有资本营运机构转让其投资企业产权的收入，由营运机构收取和管理。营运机构应依法运用多种融资形式的渠道，通过资本市场筹集和利用社会资金，发展多元投资主体的公司，扩大所支配的社会资本规模。
（3）营运机构国有资本收益的运用，由营运决策会议决定，用于增加国有资本的再投入。国有资本收益由政府财政部门单列账户，专款专用，暂不纳入财政预算管理，接受财政部门的监督。
（4）本级政府新增国有资本投入，由本级政府营运决策会议纳入营运体系统一营运。不向营运机构以外的企业投资。
（5）按照国有经济的发展战略和布局的要求，营运决策会议和营运机制依据产业政策和地区发展规划，调整国有资本结构。营运机构在组建过程中和组建之后，应加大所投资企业联合、兼并、重组、收购和破产的力度，调整资本结构、产业结构和企业组织结构，盘活存量资产。
四、配套改革
（一）加快公司制改造的步伐
（1）国有企业加快公司制改造的步伐。营运机构所投资的企业应按照现代企业制度的要求进行改制，做到产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，其企业组织形式一般为公司制企业。
（2）国有资本营运机构根据优化资本结构的需要、产业政策规定和市场要求，发展独资、控股、参股企业。营运机构直接出资的一般应是大型企业、重点企业、行业骨干企业和以众多中小企业为成员的集团公司。营运机构投资的企业要切实搞好改制、改组、改造工作，加强企业管理，正确处理企业与职工的关系，充分发挥全体职工的积极性。
（二）转变政府职能，调整行政机构
政府面向全社会进行管理，不直接干预企业的经营活动。而是将其分解并移交给政府专业经济主管部门，将经济管理职能移交给综合经济部门，行政管理职能移交给行政管理机构，社会管理职能移交给有关政府部门或社区组织。
（三）改革投资体制
国有资本营运体系的国有资本收益、产权转让收入的再投资，由营运体系自主决定，必须纳入计划管理的实行计划管理；政府各种资本性投资作为新增国有资本的，交由营运体系统一营运。
（四）改造人事、劳动制度，搞好再就业工程
（1）将出资人依法选择企业领导人和企业领导人依法选择管理者同党管干部的原则结合起来，建立企业领导人和管理者择优任用、优胜劣汰的机制。
（2）落实《劳动法》，建立双向选择的用工制度，把建立国有资本营运体系与培育劳动力市场结合起来。做好富余人员的分流和再就业工作。推动社会保障制度的改革，切实减轻企业的负担。
（五）培育资本市场
培育资本市场，发展产权交易，提高企业融通资金的能力，积极利用股票、企业债券、投资基金等融资形式，吸引国内外更多的资金，增加对企业的投入；通过培育主体，完善规则，规范行为，促进资本市场健康发展。
五、健全国有资产管理、监督体系
（一）两个不同的体系
国有资本营运体系与国有资产管理、监督体系是两个不同的体系。在国有资产管理、监督体系中，政府行使的是行政管理的职能，管理、监督的是本行政区域内由当地管理的全部国有资产。在国有资本营运体系中，政府行使的是出资人的职能，营运的是本级政府所属或所投资企业的国有资本。国有资本是一种特殊形态的国有资产，国有资产的管理、监督体系应包括对国有资本的管理和监督。
（二）建立健全政府的国有资产管理、监督体系
职权范围内分别行使国有资产的管理、监督职能。各部门应加强联系，密切配合，把握关键，形成合力，依法加强国有资产管理、监督。
（三）国有资本营运监督
（1）国有资本营运情况要按有关规定，接受有关权力机构的监督。
（2）加强社会监督，充分发挥市场中介组织、新闻媒介、社会舆论和群众的监督作用。
（3）在国有资本营运体系内，建立完善出资人的管理监督制度，企业内部管理监督制度和职工民主监督制度。
六、改革的方案和步骤
（一）认真做好试点的准备工作
统一思想，提高认识，转变观念。认真学习十四届三中、五中全会文件和十五大精神，学习《纲要》，用党中央、国务院的精神统一认识。要进一步转变观念，树立资本营运观念，提高对国有资本营运体制改革的必要性、重要性、复杂性、探索性的认识。
（二）做好各项基础性工作
在国有企业清产核资的基础上，按照年度财务会计报表，核实每个国有企业的实收资本数量；按照国有企业财政隶属关系，分别核算出县（区）以上各级政府营运的国有资本总量及其在各个部门的分布，建立明细账。
（三）组建改革试点领导机构
组建国有资本营运体制改革试点领导机构，负责国有资本营运体制改革工作；成立专门的工作班子，拟定国有资本营运体制改革方案，充分征求各方面的意见，报政府批准。
（四）舆论推动与人员准备
一要进行广泛宣传，动员各个方面积极参与改革。二要组织各种培训，使参与改革的政府部门负责人、工作人员和企业领导人认清改革目的和任务，掌握改革的指导原则和内容，特别是要熟悉改革方案，明确自己的责任，及时解决遇到的实际问题。
（五）积极推进，落实各项改革措施
（1）组建国有资产营运决策会议及其服务机构，按照明确出资者的职责和建立法人财产制度的要求，建立和健全营运决策会议和营运机构的工作制度，明确它们的权利和义务，理顺它们与政府有关部门的关系。
（2）把建立国有资产营运体系和实施经济发展和结构调整规划结合起来，分类分批成立营运机构，划清营运机构营运国有资本的范围，明确营运机构的责任和考核办法。
（3）根据本地实际情况，也可通过调整出资关系的办法，将市属国有小企业下放到区（县）一级，由区（县）政府作为其国有资本的出资人。
（六）初步建立国有资本营运体系
（1）国有资本营运决策会议和营运机构按新方式运作，制定各项规则，把营运方式制度化。
（2）已成立的营运机构要调整国有资本存量结构，提高国有资本营运效率。根据实际需要，继续组建新的营运机构，逐步涵盖属本级政府的全部国有资本。
以上内容是国家体改委1997年7月18日发布的《关于城市国有资本营运体制改革试点的指导意见》，它有着十分重要的指导意义，对未列入试点的城市，应及时参考其政策规范及措施要求，认真做好准备工作。
参考文献
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6.国家体改委：《关于城市国有资本营运体制改革试点的指导意见（一九九七年七月十八日）》，《经济日报》，1997年7月24日。