创新资产配置 强化资产管理——浅谈资产配置在资产管理与预算管理相结合中的作用
菏泽市财政局 冯兴玉 朱继才
行政事业国有资产管理的精细化是部门预算和财政工作精细化的必要条件，实现对行政事业单位国有资产管理工作的精细化、科学化，资产配置作为资产管理工作的主要环节，是资产管理和预算管理的切合点，笔者就资产配置存在的问题以及如何做好这一工作做如下探讨：
一、资产配置工作目前存在的一些问题
1.资产配置标准不明确，单位间占有差距较大。自财政部出台两令颁布以来，尤其是2009年国家机关事业管理局颁布了《中央行政事业单位国有资产管理暂行办法》（国管资字〔2009〕167号）后，各地迅速制定了本地的管理办法，但对配置标准问题阐述比较宏观，执行起来更是缺乏操作性，因此依然存在着经费宽裕的单位各类资产配置高，有的过剩、闲置，而经费紧张的单位资产配置少，存在缺失、落后等问题。
2.资产配置把关不严，工作中存在随意性。由于没有建立有效的绩效考评体系，资产使用效率缺乏刚性标准，这是配置标准无法明确的原因之一，因此，资产配置工作就难以把握，尤其是一些临时工作，比如临时组织的大型活动、突发事件等，一般这些工作经费都是财政安排的临时预算，该配多少、配到什么标准、哪个部门来把关等不明确，就造成人情因素较多，领导审批靠对事态的表面发展而定，宁多勿少，配置的资产临时因素大，有关单位资产配置就较多，有可能造成过剩。
3.资产管理控制力度低。有的行政事业单位资产采购与资产管理、财务管理部门工作脱节，资产购入后财务账与实物账不能及时登记，出现管理真空。登记了但在使用过程中资产管理部门不能及时追踪实物流向并更新实物账，造成账实不符导致部分资产非自然损失。对于资产数量多种类复杂的单位，由于资产管理系统信息化水平低，出现重复购买现象。此外，资产损耗不能在账面上及时反映，导致资产账面价值与实际价值不符，虚增现象明显。
以上现象表明，资产配置是资产管理的主要环节，行政事业单位资产管理就要紧紧抓住资产配置这个核心。
二、事业单位如何做好资产配置工作
1.资产配置环节是资产管理与预算管理的一个有效结合点，也是实施资产管理与预算管理相结合的起点。由于事业单位的公益性，其资产来源主渠道是公共预算安排，因此事业单位能够在资产配置环节实现资产管理与预算管理相结合。又由于事业单位购置资产时还有其他资金来源，因此，在实现这个目标时，又要结合事业单位的特点。要实现事业单位在资产配置环节资产管理与预算管理相结合，必须解决资产配置标准的科学制定问题，必须解决编制资金来源清晰的资产购置计划及资产构建预算与部门预算相结合的问题。
2.科学制定事业单位资产配置标准。关于事业单位资产配置标准的制定，财政部在《事业单位国有资产管理办法》指出：由财政部门研究制定本级事业单位实物资产配置标准和相关的费用标准。但由于事业单位涉及行业多、资产类型复杂，因此，各级财政部门目前只对事业单位配置标准提出了指导性意见。财政部在解读《事业单位国有资产管理办法》时指出，事业单位资产配置标准的制定应把握三点基本原则：一是分类制定；二是以资产信息报告和资产使用绩效为基础；三是为预算管理精细化服务，各级财政部门要加强与发改委、建设、房管以及教育、卫生、文化等部门的联系，充分发挥协同效应，切实履行各自的职责，结合各部门行业管理与专业管理的特点和要求，共同制定出分行业的标准体系，确保资产配置标准的科学、合理。应该说各级财政部门关于事业单位资产配置标准制定的指导思想是非常明确的，但具体到教育、体育、卫生、文化部门等各行业，各类资产配置标准的制定又是一个非常复杂的过程。制定事业单位资产配置标准比较切实可行的办法是：先由不同行业的事业单位在主管部门的指导下，在全面、准确、详细收集资产存量信息，科学评价资产使用绩效的基础上，制定出符合本单位实际的资产配置标准，报其行业主管部门。再由行业主管部门综合各下属事业单位的标准制定情况，结合行业特点会同财政部门确定出资产配置标准体系，最后由财政部门下发到各事业单位。
各事业单位结合自身特点编制相应的资产配置标准，其行业标准也就可相应制定出来。不过，我们也应注意到事业单位资产配置标准制定的复杂性。同样行业性质的事业单位会由于专业性的不同，在资产配置上并不可能采用一致的标准。如同卫生行业，其综合性医院就很难专科医院采用同样的资产配置标准。同行业、同专业性的事业单位其资产配置标准体系也不可一刀切，主管部门还应按其资质等级确定一定的浮动幅度。如重点中学与普通中学之间，有些资产可能能按同一标准，有些资产可能还应实行差别浮动标准。即使在同一事业单位内部、行政办公用房与教师办公用房也不可能适用同样的标准。这些都说明事业单位资产配置标准的制定要比行政单位复杂得多，需要财政部门、事业单位主管部门做更多扎实细致的工作。
3.核实存量，制约增量，编制资金来源清晰的事业单位资产构建计划。资产存量是核定单位预算的重要基础，只有在准确掌握单位资产存量、建立科学的资产配置标准体系的基础上，才能结合事业单位履行职能的需要，科学编制和核定事业单位有关资产的各项预算。几年来，财政部组织开展的全国行政事业单位资产清查工作，已为各级财政部门在审批事业单位资产购置计划时，以存量制约增量、以增量激活存量打下良好基础。事业单位主管部门应根据各事业单位人员编制及工作需要，核定其资产占用质量和数量的编制定额。结合现有存量情况，按编制定额确定其新增资产购置及更新改造的预算方案，经财政部门审批，报经同级政府批准后，由政府集中采购。
由于事业单位购置资产资金来源多样化，财政部令第36号对事业单位用不同资金来源购置规定限额以上的资产明确了不同的审批程序。对申请用财政性资金购置规定限额以上的资产的，报主管部门审核，由主管部门汇总各事业单位计划报财政部门审批。对向主管部门或者其他部门项目经费的，有关部门在下达经费前，应将所涉及的规定限额以上的资产购置事项报同级财政部门审批。对其他资金购置规定限额以上资产的，报主管部门审批，主管部门同时将审批结果定期报同级财政部门备案。为了确保事业单位资产购置的科学合理性，无论事业单位用何种资金购置资产，都应在编制部门预算前，编制完整的资产购置计划，一并报主管部门审批，由财政部门审批。新增资产录入表则包括三大资产的构建数量、型号及资金来源等情况。资金来源包括财政拨款、预算外资金、其他资金等。正是由于事业单位资产购置资金来源多样化，因而事业单位在编制当年部门预算时，更应编有专门的、完整的资产构建计划。计划中要分别说明资金来源情况，计划中属经财审批同意拨款的，由财政部门在预算中安排相应的购建资金。计划中属暂无资金来源的，待资金来源落实后再予以安排资金。在审批程序上，依然遵照财政部令第36号要求，但计划中要完整的反映出用不同来源资金购置资产的情况。各事业单位主管部门要对所属事业单位的资产存量情况及增量资产计划进行认真审核。审核内容重点包括：存量表中填报的数据资料是否完整、真实、准确；增量资产计划是否必要、合理，申报增量资产配置依据是否充分；增量资产计划与单位实际需要和年度单位工作职能和任务是否相适应；资金来源是否清晰可靠。
4.编制事业单位资产购建预算，资产构建预算与部门预算相结合。事业单位资产管理部门通过分析并提出的资产配置意见，是预算部门编制预算草案的主要信息来源。事业单位根据经由主管部门审核、财政部门审批后的购建计划，编制事业单位资产购建预算。资产构建预算既要反映单位的年度购建项目，又能明确该项目的资金来源，实现资产购建与预算管理的完整和统一。
在编制事业单位部门预算之前，由事业单位提交资产存量情况或填写财政部门提供的资产存量录入表，并依据本单位预算年度的收支情况及资产配置标准，结合完成工作任务和事业发展计划的需要，编制完整的年度新增资产购建项目计划上报主管部门，主管部门根据经财政部门审批的事业单位资产配置标准，逐单位逐项目对上报的资产构建计划进行审核。对于符合资产配置标准的，事业单位确实需要的，且无法与其他单位共享、共用的，上报财政部门。属于申请财政拨款、向主管部门或其他部门申请项目经费购置限额以上资产的，由财政部门初审。属于用其他资金购置的，报财政部门备案。同级财政部门初审后将预算控制数和增量资产配置初审意见同时下达各单位。经财政部门初审后的资产构建计划，是事业单位编制资产构建预算的依据。各单位根据财政部门初审意见，并结合本单位实际情况调整修改部门预算和资产构建计划，同时编制资产构建预算，报财政部门，财政部门审批后报同级人民政府，在同级人代会审议通过部门预算案后随部门预算一并下达各事业单位。
三、行政单位的资产配置问题
与事业单位相比，行政单位的资产配置简单一些。
1.建立存量资产与增量预算挂钩的机制。建立存量资产与增量预算挂钩的机制，就是要把好资产管理入口关，从源头上规范资产配置，要以存量资产制约增量预算，这是解决资产配置中存在问题的根本出路。其作用一是提高资产的使用效率。对存量资产进行分析，充分了解资产的状况，提出固定资产购置、配置的方案，并通过预算管理来促进方案的实施保证固定资产配置合理，最终提高资产的使用效率。二是为预测未来资产购置经费提供依据。财政部门通过对行政事业单位的存量资产的数量、状况、分布情况等的分析，可以对未来几年需要配置的资产总量进行测算，再以此为依据进行经费测算，为科学安排预算提供参考。
2.制定行政事业单位国有资产配置管理办法。建立科学、合理、统一的行政单位资产配置管理办法，是加强国有资产管理的重要手段，是解决资产配置中存在问题的制度保障。该办法的制定重点要考虑以下几个方面：一是财政部门内部的职责分工。该办法涉及财政部门内部主要是资产管理部门和预算管理部门，他们各自的立场、角度应有所区别：一方面，资产管理部门须认真分析行政事业单位存量国有资产的现状及其履行工作职能的需要，审核资产配置的合理性，另一方面预算管理部门需根据财力情况审核资金的可能性，两种分析结果的结合，就能产生科学、合理的资产配置方案。二是资产配置的审批程序，行政单位需要购置资产应当按照预算管理级次和行政隶属关系依次报送主管部门和财政部门审批，程序一般应为：年度部门预算编制前，行政单位资产管理部门会同财务部门根据资产存量，提出下一年度资产购置计划报主管部门审核；主管部门根据行政单位资产存量状况和有关资产配置标准，对资产购置计划进行审核后报财政部门审批；财政资产管理部门根据相关规定和标准对各行政单位的资产购置计划是否符合配置标准进行逐项、逐件审核论证，财政预算管理部门结合资金安排情况进行审批，审批同意后作为批复部门预算的依据。三是充分发挥财政部门的资产调剂职能。资产调剂是优化资产配置，提高资产利用效率和财政资金使用效益的重要手段，是对预算配置资产的补充，资产调剂如果运用得当，可以不断优化资产配置。财政部门对要求配置的资产，能通过调剂解决的，原则上不重新购置。实际操作中，财政部门经常会碰到各种临时性机构需要短期配置资产，举办大型会议、活动需要临时性配置资产的情况，对于这些临时性资产配置，完全可以通过调剂、借用、市场租用等方式解决。
3.行政单位的资金来源比较单一，就是预算拨款收入、预算外资金收入或政府性基金收入等，在申报部门预算时，都要填报资产增量计划，报资产管理部门。资产管理部门接到申报后，根据资产存量情况和有关资产配置标准及要求，审核资产增量计划，提出配置意见，然后交预算管理部门下达年度部门预算，没有资产部门的批准意见，预算管理部门不得下达部门预算。在年度预算执行中，单位使用追加预算以及使用各种专项资金等购置资产时，资产购置申请经主管部门同意后，资产管理部门要严格审核配置的必要性，同时编制资产构建预算，报财政部门，财政部门审批后报同级人民政府，在同级人代会审议通过部门预算案后随部门预算一并下达各行政单位。