山东青年政治学院 葛伟
随着我国经济的发展，行政事业单位国有资产的规模不断扩大，其数量和金额都相当庞大，在全国净资产中也占有很大的比例。但与之相对应的资产管理工作却普遍存在着管理意识不强，重钱轻物，重购置、轻管理的现象，严重阻碍着行政事业单位的发展。而借助于预算管理与资产管理相结合，对于加强资产管理，使资产管理走向规范化、科学化、制度化具有重要的意义。
一、行政事业单位资产管理和预算管理相结合的必要性
对于行政事业单位，资产管理和预算管理两者互为前提和基础，财政预算资金是单位资产形成的主要渠道，而资产管理水平又是预算安排合理与否的基础。一方面财政预算资金安排的规范性、科学性，直接决定了资产配置的合理性与公平性；另一方面，资产存量是核定事业单位预算的重要基础，做好资产管理工作，及时提供准确、完整的资产数据资料，作为财政部门编制部门预算、配置资产的依据，有利于深化部门预算管理改革，细化预算编制。
资产管理的过程与预算编制、执行和决算的过程相互对应，具有统一性。在预算编制阶段，资产管理部门通过分析资产存量并提出资产配置审核意见，为预算部门编制预算草案提供准确可靠的信息；预算通过审批后，预算部门将正式预算的资产预算信息反馈给资产管理部门，为实施资产预算跟踪管理提供依据。在预算执行和调整阶段，预算执行部门在履行采购、资金拨付等手续后形成的资产信息，动态地传递给资产管理部门；同时，资产管理部门及时跟踪资产预算执行结果，输出资产增减变化的数据，为预算执行和资产调剂提供参考。在预算的报告分析阶段，资产管理部门全面总结分析资产的动态管理情况，形成期末资产报告，与决算报告相互印证，并为准确评价部门有关资产使用绩效情况和编制下一年度预算提供重要依据。
因此，资产管理与预算管理相结合，既是加强资产管理、从源头上控制资产形成的客观需要，也是细化预算编制、提高预算编制科学性的有效手段。
二、行政事业单位资产管理与预算管理存在的问题
（一）资产闲置浪费，使用效率低下
资产使用效率低下是行政事业单位资产管理中存在的一个严重问题，许多单位存在着大量闲置资产，大大降低了国有资产的使用效率。比如在车辆使用上，一些单位的有些车辆每天除了接送通勤，其余时间都停在单位，而这些车辆的保险费、维修费和司机的工资、福利等费用却必须照常开支。除了房产、车辆等主要资产外，一些办公设备也存在类似问题。有些单位盲目求全、求新，购置了许多不常使用的设备，淘汰了许多不该淘汰的机器。有些单位为了追求与兄弟单位“齐头并进”，对一些尚能正常使用的资产提前更新，导致大量尚能使用的资产处于闲置状态，或者为了购买新设备，对一些正在使用的设备不愿花钱进行正常维护和保养，造成设备的加速老化和提前报废。
（二）资产配置标准不完善，配置不公
我国行政事业单位的国有资产管理体制，导致其单位资产的购建、配置、占有、使用和处置的权力都在占用单位，造成了国有资产事实上的部门化。同时，由于缺乏公平合理的国有资产配置标准、定额标准以及资产购置资金来源的多样性，目前我国行政事业单位国有资产随意购置和重复购置现象比较普遍，导致资产配置不公。另外，由于事业单位资产的无偿性、单位占用性和财政配置性，导致事业单位无限度地争资金、争项目，资产使用和占用存在“苦乐不均”现象。
（三）资产预算编制不科学
预算编制不科学，主要体现在以下几个方面：首先，预算编制准备工作不够充分，事前缺乏对预算项目的充分调研和论证，在没有进行可行性分析的前提下就随意编制预算。其次，预算编制严重脱离实际。许多单位由于没有进行前期调研，根本不了解单位的资产现状，在编制预算时无视增量资产配置与存量资产的匹配关系，只讲数量，不讲质量，重复建设严重。比如，有些单位在更新固定资产时，完全无视现有资产的折旧和使用状况，盲目编制资产购置预算，造成财政资金的严重浪费。最后，预算内容不够细化，一些单位预算编制没有具体项目和详细说明，预算透明度不高。
（四）资产购置预算意识淡薄，约束力偏弱
一些事业单位不按预算规定的用途和标准配置资产，削弱了预算管理的作用同时政府相关部门之间也没有建立一套行之有效的协作监管机制。实践中，行政事业单位普遍存在预算管理意识薄弱的问题。大部分行政事业单位对资产预算执行情况缺乏足够的关注，只重形式预算而轻管理的情况普遍存在。因此，由于缺乏有效的监管，预算执行的约束力偏弱，行政事业单位预算变动或调整相当随意。比如某些行政事业单位购置固定资产，发现项目开支可能会超过预算标准时，往往不顾预算计划而是强行突破追加预算，购置费用得不到及时控制，预算失去了严肃性和可控性。
三、行政事业单位资产管理和预算管理相结合的方式及途径
（一）加强相关法制建设，规范行政事业单位国有资产管理，为资产管理和预算管理相结合提供制度保障
财政部出台的《行政单位国有资产管理暂行办法》及《事业单位国有资产管理暂行办法》，规定了行政事业单位国有资产管理活动应当遵循资产管理和预算管理相结合、资产管理和财务管理相结合、实物管理和价值管理相结合的原则，从构建与社会主义市场经济相适应的公共财政体制的角度，明确了行政事业单位国有资产管理的思路，更新了管理理念，改变了管理方式，促进资产管理和预算管理、财务管理、价值管理的相互配合、相互制约。全面提高综合管理水平，提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。对促进行政事业单位国有资产安全完整、合理配置和有效使用，对保障行政事业单位履行职能，建立适应社会主义市场经济和公共财政要求的行政事业单位国有资产管理体制，具有十分重要的意义，是资产管理和预算管理相结合的制度保障。
（二）做好资产清查，为预算编制提供依据
由于财政部门所掌握的行政事业单位资产数据基本上是静态的账面数，账实不符的情况普遍存在。行政事业单位资产存量不清、分布不清，单位占有使用不清、管理不清等问题的存在，无法为细化预算编制提供可靠的依据。只有进行资产清查，摸清“家底”，建立行政事业资产动态管理信息系统，才可以利用有效、清晰的资产数据为细化预算编制提供依据，贯彻好以存量决定增量，以增量制约存量的资产管理思路。这样财政预算就可以通过增量调节，存量控制，实现资产的有效配置，防止由资产占有量差异带来的苦乐不均。
（三）完善资产配置标准，为科学编制预算打好基础
分类制定和完善资产配置标准，是资产管理与预算管理结合的基础。各行政事业单位需要配备相应的人员和资产作为提供公共产品和服务的物质保障。人员配备由编委核定人员编制，资产配备标准也应由财政部门结合各行业的不同特点和各单位履行工作职能情况分类制定。如房屋建筑物、小汽车、计算机、大型设备等配置标准。随着部门预算改革的深化和行政事业资产管理的规范化、制度化、科学化，今后对这些单位的公用经费，严格按照分别占用国有资产的数量和标准以及日常运转费用定额来核定，使预算资金的分配更加规范和公平，遏制竞相新建、新购、超配资产的问题。从源头上解决行政事业单位之间资产占有不均的问题，科学合理分配资源，节约、高效使用资源。
（四）完善资产处置环节，加强非税收入管理
对单位上报需处置资产进行资产评估，在相关网站公布尚可使用资产的相关情况供其他行政事业单位选择，实现单位间资产调拨，最大限度发挥资产的使用效果。除调拨方式外，鼓励各单位将尚可使用的资产向学校、研究机构或其他非营利性组织捐赠，发挥公共财政的外部有效性。
行政事业单位的资产处置收入、国有资产有偿使用收入以及国有资产收益均属于政府非税收入范畴。非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分。按当前财政有关政策规定，对资产处置收入、国有资产有偿使用收入实行收支两条线管理，对国有资产收益纳入预算管理，这些非税收入都必须在部门预算编制过程中完整体现。另外，依靠政府权力和无形资产获取的收入现在很大一部分都转化为独立法人企业的收入，甚至这些企业的法人均由政府机关人员兼任，实际上这都成为了其主管部门的“小金库”。我们认为政府应该出台相关政策将这样企业视为政府全额投资，其税后利润视为国有资产收益纳入政府非税收入管理。这既是规范收入分配秩序的需要，也是加强预算管理和资产管理的需要。所以，加强这些非税收入的管理是实现资产管理与预算管理相结合的有效途径，也是行政事业单位提高资产管理水平的需要。
（五）建立并完善资产信息系统，为资产管理和预算管理的结合提供技术支持
在开展资产清查、摸清事业单位“家底”的基础上，做好资产管理与预算管理相结合的基础数据收集整理工作。建立事业单位资产管理信息系统，为资产管理与预算管理相结合和实现事业资产的动态监管提供技术支撑。
资产管理信息系统是通过运用信息技术手段，改革和创新行政事业单位国有资产管理方式，可以有效降低资产管理成本、提高工作效率，实现对国有资产的动态管理，更有助于实现资产管理的透明化和信息资源的共享、共用，为部门预算管理提供全面、可靠的信息支持，提高部门预算编制的科学性和准确性。对存量及增量资产实行信息化条码管理并建立资产信息库，实现资产信息库与预算数据、决算数据的有效对接，及时了解存量资产的变动情况和增量资产相关信息，实现对资产的全程管理。
（六）加强对国有资产及预算管理的监督检查
财政部门、事业单位主管部门、审计部门、监察部门及有关单位应密切配合，对事业单位不执行有关制度，超越预算项目、资产配置标准，未经审批自行购建国有资产等违规、违纪行为，按照事业单位国有资产管理相关规定进行处理，并追究有关人员的责任。
参考文献
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