山东财政学院 蒋连升
一、行政事业单位国有资产配置中存在的问题
行政事业单位国有资产通常通过财政拨款购置、申请调剂、市场租赁等资产配置手段实现非经营性国有资产的优化配置，满足各行政事业部门的工作需要。对于行政事业单位国有资产的配置管理主要是对已有存量资产配置管理和增量资产的配置管理。当前，行政事业单位资产配置中主要存在以下几类问题。
（一）行政事业单位资产账实不符、产权不清，资产配置缺乏真实的存量信息支撑
“家底”不清，一直是困扰行政事业单位资产管理工作的痼疾。2007年10月，财政部组织了一轮全国范围的行政事业单位资产的清查工作，各省市也纷纷以此为契机开展了本省的行政事业单位资产的清查工作，以求“摸清家底”，为今后深化改革行政事业单位资产管理工作奠定基础。截至2007年12月31日，各省的清查工作陆续结束，彻底摸清了家底。本轮清查工作在取得巨大成绩的同时，也发现了许多行政事业单位资产管理工作中的问题：各省在行政事业单位资产管理工作中普遍存在账实不符，资产产权界定不清，致使资产管理与预算管理脱节，资产配置缺乏真实的资产存量信息的支撑。
以山东省为例，山东省从2005～2007年一直着手进行行政事业单位资产的清查工作和资产的产权界定工作。通过清查发现，在行政事业单位资产管理中“账实”不符的现象还尤为严重，主要表现在：一是账外固定资产大量存在。在按财政部统一部署进行的全省行政事业单位资产清查中发现全省盘盈固定资产近百亿元，其中：房屋建筑物（不含已完工未决算的房屋建筑）79.83亿元；交通运输工具5.70亿元；其他固定资产9.84亿元。二是大量房屋建筑物投入使用多年未办理竣工手续，致使这部分资产长期游离于账外。全省共清查出已完工未转账房屋建筑物面积7755.18万平方米，主要是新建学校校区、文体场馆和部分行政单位新建办公楼。三是账内资产不实。全省资产总额中约有5.15%属于已报废、毁损、丢失资产和未及时核销的“有账无实”资产，总额达201.92亿元（其中执行房改政策已出售给职工的宿舍仍在原单位账内反映，致使资产虚增部分就达115.43亿元，占57.17%）。另外，通过清查，发现许多行政事业单位资产存在产权界定不清、不规范的问题。尤其是土地、房屋、车辆等重要资产的产权归属界定不清、不规范。一是资产实际占有使用人和产权证记载的使用人不一致，其中公用车辆行车证载明的使用人与实际使用人不一致的情况尤其突出，也从另一方面反映公用车辆的来源渠道复杂，缺乏规范管理。二是未按规定办理产权产籍证明。由于缴纳费用较高、基础手续不全等原因，部分行政事业单位占用的土地、房产没有办理土地证、房产证。据统计报表显示，2006年省级单位占用的21668宗房产中没有办理房产证的房产占全部房产的63.11%；在5185宗土地中没有办理土地证的房产占32%。即使已经办理产权证明的房产、土地，也存在证载面积与实际占有面积不符的情况。
资产账实不符、产权归属不清现象的存在滞缓了全省资产信息统计工作的进程和资产管理信息体系的建立、健全。资产管理信息体系的不健全致使资产管理和预算管理仍处于分离脱节的状态，没有实现有效的结合。资产购置预算不能与单位实际占有资产状况相联系，预算安排往往陷于被动应付的境地，缺乏信息支持和依据，难以有效控制重复购置资产和超实际需求购置资产等行为。
（二）资产配置不均衡、不合理、不公平，“苦乐不均”现象严重
尽管财政部于2006年颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）和《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号），并明文规定在行政事业单位资产购置中应该坚持“（一）严格执行法律、法规和有关规章制度；（二）与行政单位履行职能需要相适应；（三）科学合理，优化资产结构；（四）勤俭节约，从严控制”的原则，要求“对有规定配备标准的资产，应当按照标准进行配备；对没有规定配备标准的资产，应当从实际需要出发，从严控制，合理配备。”但是，绝大部分地区和部门还没有根据财政部出台的办法和本地区、本部门的实际情况出台科学的、实际可行的资产配置标准，行政事业单位在资产配置过程中存在着随意性、盲目性，随意购置、超标购置、重复购置现象普遍，资产配置不均衡、不合理、不公平，“苦乐不均”现象严重。
在办公用房和公务用车方面各行政事业单位之间的“苦乐不均”的现象更为严重。在办公用房方面，近年来，报纸网络媒体时常曝光一些行政事业单位大搞基建，将办公楼、职工宿舍装修得富丽堂皇，其远远超出了其单位的工作需要。而同时却还有许多行政事业单位人均办公面积和职工宿舍面积远远低于国家规定的平均水平。财政部统计评价司2002年曾对106家中央行政单位进行了调查，调查结果显示被调查的单位中有59.4%的单位人均办公用房面积低于平均水平，66%的单位人均职工宿舍面积低于平均水平，但是国家经贸委、海关总署、人民银行等部门人均职工宿舍面积高达200平方米，是平均水平的2倍，文化部、水利部、中国保监会等部门人均办公用房面积高达100多平方米，是平均水平的3倍。在公务用车方面存在同样的情况，同一地区，在行政事业工作量大致相同的不同单位间，有的单位几个人便配置一辆车，有的单位十几个人才平均配置一辆车，一些经济发达地区，平均每人能配置一部车。
（三）资产配置管理与预算管理不相符，资产预算约束力弱
财政部颁布的《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）和《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）中明确表明，行政事业单位国有资产管理活动应该坚持资产管理与预算管理相结合的原则。只有资产管理与预算管理紧密结合，才能实现资产的优化配置，同时推进预算管理体制的深入发展，使两者相辅相成推动两项工作的共同发展。但是，在现实当中，许多行政事业单位在资产管理的配置环节缺乏有效的资产预算管理机制和合理的管理程序，各行政事业单位的主管部门对各部门的购置申请没有严格的审批制度，对于审批后的预算的执行情况也缺乏有效的监管制度，致使部门流于资产预算的形式和程序，其对资产管理的约束力严重弱化。
另外，对于行政事业单位国有资产形成的收入管理不规范，导致资产预算约束力弱化。行政事业单位占有、使用国有资产的所有权属于国家，其形成的收益也应属于国家，纳入国家的预算收入。但是，现实当中，对于资产相关的收益管理很不规范，目前，对相关行政事业单位形成的非税收入实行先上缴、后返还的“收支两条线”办法，但是财政部门对行政事业单位的非税收入的返还并没有纳入综合财政预算进行统筹考虑，缺乏后续监管。这便导致一些行政事业单位在资产购置时除财政拨款外还有其他五花八门的可用资金，极大地弱化了资产预算的约束性。受利益机制的驱动或谋求其小集团利益的目的，这些单位便会盲目地增添资产。
（四）对于资产配置的监督不力，缺乏有效的监管体系
我国行政事业单位国有资产购置环节还尚未形成严密的监督体系。例如，国有资产的购置并未严格执行资产预算，在购置过程中没有按照公开招标的流程操作，存在暗箱操作的现象。这表明各级部门在监管中都存在着各种问题，监管不到位甚至监管缺失的现象不在少数。国家对资产配置的审批程序和制度做了宏观的总体规定，各部门在具体操作层面上应该将具体标准厘清，加强对资产配置的监管和法律约束。
二、资产配置管理中问题的原因分析
（一）法制化程度较低，缺乏具有较强约束力和操作性的资产配置标准
财政部出台的《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）和《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）只是对行政事业单位国有资产的资产配置管理做出了原则性的规范，并没有出台具体可操作性的实施细则。地方性的国有资产管理办法也没有根据本地行政事业单位国有资产形成的特点制定合理、有约束力、操作性强的资产配置标准，条文中言词大多不精细，还存在诸多雷同现象。缺乏一个合理的资产配置标准，直接导致了资产配置管理的混乱和不科学。
（二）管理部门不明确，对于管理部门负责人没有切实可行的考核机制
我国行政事业单位国有资产的管理部门较多，财政部门、国资委（局）、机关事业管理部门都不同程度地介入了行政事业单位国有资产的管理。多头管理的存在导致各部门之间管理职责不清、职能交叉，管理体系结构不明确。在没有明确各管理部门的权、责、利的情况下，资产管理极易陷入无序。同时，对资产占有使用的部门和其主管部门负责人的工作绩效缺少切实可行的监督考核制度，也是行政事业单位资产配置低效的原因之一。
（三）行政事业单位配置资产渠道的多样性
行政事业单位占有使用的国有资产包括国家拨款购置的资产、国家调剂调拨的资产、行政事业单位按照国家有关规定组织收入形成的资产以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的财产。所以，资产来源渠道的多样性导致在资产配置过程中，随意性、重复性现象普遍。同时，资产类别的多样性也导致配置中的不协调与混乱的现象。
三、行政事业单位资产配置预算编制与管理的必要性分析
行政事业单位所占用资产主要是由国家财政性资金投入形成的，其配置和使用状况不仅关系到整个公共服务体系的运转和稳定，而且也关系到财政预算的分配和平衡。近年来，各级政府和财政部门都认识到了深化行政事业单位资产管理和深化政府部门预算改革的重要性，并在这两项工作中取得了巨大的成绩。以山东省为例，在资产管理方面，省财政部门抓住财政部新一轮行政事业单位资产清查的契机，组织本省市的资产大清查工作，摸清了“家底”，并积极着手进行资产的产权登记和资产管理信息统计工作，建立、健全资产信息管理系统；在预算管理方面，在财政部的统一部署下，先后开展了部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、政府收支分类等一系列财政体制改革，经过多年来的不断改进和完善，逐步形成以预算编制为核心，以国库集中收付、政府采购、收支两条线、政府收支分类为主要执行手段，以金财工程建设为平台的较为规范的预算管理模式。资产管理作为预算管理的重要基础工作之一，两者本应紧密结合的。但不容否认，在实际工作中，两项工作在各自取得成绩的同时却始终处于脱节的状况。不仅造成了资产重复购置、闲置浪费，而且也影响了财政资金的使用效益。全面认识资产管理与预算管理的相互关系及其两者的内在统一性，探索进行行政事业单位资产配置预算管理的相关举措对实现资产配置预算编制的科学化，加强行政事业单位国有资产管理，提高资产使用效益和深化公共财政改革都有极为重要的现实意义。
（一）资产管理与预算管理两者互为前提和基础
一方面，财政预算是国家行政事业单位国有资产形成的主要渠道。行政事业单位国有资产的日常运转维护和价值补偿均需财政预算安排予以实现，换言之，资产存量是历年财政预算资金积累形成的，而其增量则直接来源于单位的年度预算。预算安排的合理与否，直接决定着国有行政事业单位国有资产配置的公平与否以及事业单位资源的利用效率。另一方面，资产存量状况是核定单位预算的重要基础，预算资金分配的科学性和有效性受行政事业单位资产管理水平的影响。只有在财政预算的决定程序中形成资产购置预算与资产存量紧密挂钩的制度安排，同时建立、健全科学合理的资产配置标准和资产管理信息体系，才能根据行政事业单位履行职能的需要，科学编制、核定行政事业单位的各项资产的有关预算，控制重复购置资产和超实际需求购置资产的行为。
（二）资产管理的过程与预算管理的过程相互对应，具有统一性
资产的形成、调剂、使用、处置等增减变动管理与预算编制、执行和决算过程具有统一性。在预算编制阶段，资产管理部门通过分析资产存量状况，进而提出资产配置审核意见，为预算部门编制预算草案提供准确可靠的支撑信息；预算部门将通过审批后的正式预算的资产预算信息反馈给资产管理部门，为实施资产预算跟踪管理提供依据。在预算执行和调整阶段，预算执行部门在资金拨付、履行采购等手续后形成的资产信息，动态地传递给资产管理部门；同时，资产管理部门及时跟踪资产预算执行结果，记录并输出资产增减变化的数据，为预算执行和资产调剂提供参考信息。在预算的报告分析阶段，资产管理部门全面总结分析资产的动态管理情况，形成期末资产报告，与决算报告相互印证，以达到资产管理与预算管理相互扶助的双线管理。
（三）资产管理与预算管理相结合有利于深化公共财政改革
公共财政改革是一项长期复杂的工程。在公共财政改革中公共财政支出的改革又是其极为重要的一环，其成败直接关系到公共财政体系的建立与政府转型是否成功。通过对行政事业单位资产总量规模和结构规模的分析，可以看出，政府每年财政支出中用于购置维护行政事业单位资产的比重占了很大一部分，其继续呈逐年递增的态势。由此可见，加强行政事业单位资产管理有助于深化公共财政支出的改革，提高财政资金的使用效率。另外，要保证财政支出的科学、合理也离不开政府预算的支撑，只有科学、规范、透明的政府预算，才能保证财政支出的高效性和合理性，将有限的资金投到更广泛的公共服务领域中。
近年来，通过政府采购、国库集中支付、收支两条线、政府收支分类等一系列改革，政府预算取得了极大的进展。相比之下，行政事业资产管理则显得相对滞后。由于资产管理中存在着配置标准不规范、基础管理工作薄弱等问题，致使预算编制、执行和报告在一定程度上存在着不完整、不系统、不规范的问题，资产管理与预算管理始终处于脱节的状态。资产管理与预算管理脱离现状极大制约了公共财政的改革力度和进程。如何进一步加强预算管理与资产管理工作，推进两者的结合，成为新一轮财政改革必须研究解决的重大课题。目前，各省市在这方面已经做出一些有效的探索。山东省从2005年开始便着力于开展资产清查和产权登记工作，并以此为基础加快推进资产信息管理系统的建立和健全，为预算编制提供有效的数据支撑，逐步推进资产管理与预算管理的结合，初步对深化公共财政改革起到了助推作用。
（四）推进资产管理与预算管理相结合，实施资产配置预算管理
要实现资产管理与预算管理的联动有机结合，必须选准两者的“结合点”。资产配置是实物资产与资金预算的接口，因此，应将资产配置预算管理作为资产管理与预算管理的关键结合点。关于资产配置预算管理，在国有资产管理制度中尚属空白，2006年出台的行政、事业单位资产管理暂行办法的两部长令明确规定并突出了配置预算管理在整个资产管理和预算管理中的作用。各省市应该按照财政部的统一部署，在深入研究资产配置标准的基础上，根据存量制约增量、增量激活存量的原则，制定资产配置预算管理的具体办法，把好资产“入口”关，利用财政的资源配置职能，优化行政事业单位资产结构，同时，促进财政资金分配的科学性、合理性，提高行政事业资产和财政资金的使用效益，降低政府行政成本。
各省市应该将资产配置预算管理作为加强资产管理与预算管理结合的切入点，借鉴国内外可取的经验和有效做法，尽快建立起行政事业单位资产配置预算管理机制，逐步实现资产配置科学化。
参考文献
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