淄博市淄川区国资局 梁浩
行政事业单位的国有经营类资产是国有资产的重要组成部分，其收益与税收、基金、规费、罚没等收入一样，同属财政收入。行政单位国有资产收益是指行政单位在国家法律政策允许的范围内，经批准利用其依法占有、使用的国有资产形成的收益，具体包括：出租、出借等有偿使用收入，依法处置收入，附属后勤服务单位上缴的资产性收入，未改制经济实体（含企业化管理的事业单位）上缴的资产性收入。其中，资产出租、出借和处置收入是行政事业单位收益的主体。行政事业单位可获得收益的国有经营类资产在数量与国有企业的资产相比，总量偏小，又属非税收入，所以，对行政事业单位国有经营类资产收益的监管一直没有给予应有的重视，使得这一本属财政的收入长期处于监管的盲区。因而成为了机关部门中分配不公、挥霍浪费、滋生腐败的诱因之一。因此，尽快加强对行政事业单位国有经营类资产收益的管理，对增加财政收入，防止国有资产流失，促进廉政建设，构建和谐社会都具有积极的意义。
一、要充分认识行政事业单位国有资产收益管理的意义
（一）做好国有资产收益征管是国有资产管理和构建和谐社会的要求
工资、津贴等收入分配制度改革不仅仅是财政问题和经济问题，既是社会问题也是政治问题。完善的收入分配制度和规范的收入分配秩序，是社会稳定、和谐的前提和保证。目前部分行政事业单位津补贴主要来自本单位国有资产收益，如果不及时有效地加强对这些国有资产收益监管，很可能为单位谋取不合理津补贴提供更多的来源和机会，加剧收入分配的不公平。从健全、完善国有资产收益监管机制入手，强化对行政事业单位国有资产收益监管，构建一套产权明晰、配置科学、使用与处置规范、管理高效的行政单位国有资产管理体制，既是完善国有资产管理体制的内在要求，也是切实推进行政事业单位津补贴规范和工资制度改革，从源头上遏制津补贴发放混乱的现象，为构建社会主义和谐社会提供强有力保障。
（二）深化财政改革需要进一步加强和完善国有资产收益的管理
进一步完善行政事业单位国有资产收益监管是预算改革新形势发展的必然要求，是深化部门预算改革，细化部门预算编制，提高部门预算科学性，增强部门预算透明度的重要保证。行政事业单位对外投资获取的投资收益，利用固定资产等实物对外出租取得的租金收入以及国有资产处置收入等均属政府非税收入，是政府财政收入的重要组成部分，必须严格执行收支两条线规定，及时、足额上缴财政专户，纳入单位预算，切实把行政事业单位国有资产收益纳入预算管理的轨道。行政单位国有资产收益是财政性资金，是公共收入的组成部分。国家将行政单位资产收益纳入财政管理和监督，可以避免财政收入职能被肢解。同时，国家将行政单位国有资产改革与部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线等财政改革相结合，来强化财政支出和管理职能，提高财政资金使用效益。较长时间以来，不少行政单位将国有资产收益转化为单位职工津补贴，扰乱了正常的收入分配秩序。加强和完善行政单位国有资产收益管理，可以有效平衡各行政单位之间的利益，调整和规范收入分配格局。同时为配合清理小金库的专项治理工作，也非常有必要加强行政单位国有资产收益管理，从源头上治理单位私设小金库、坐收坐支、贪污、挪用以及侵吞国有资产等腐败现象，提高党和政府的执政能力。加强行政单位资产收入的征缴，可为支持各项改革特别是支持事业单位工资绩效改革奠定财力基础。同时，通过征管机制的不断规范，推动行政单位未脱钩实体的改制和后勤服务单位的社会化改革，有利于理顺政府和市场之间的关系，为深化政企改革提供制度保障。
二、当前行政事业单位国有资产收益管理存在的问题及原因
（一）存在的问题
1.隐瞒收益、应缴未缴收益的情况较为突出。因为行政事业单位国有经营类资产收益属非税收入，所以大多数不在单位法定账簿之中真实记载，不依法纳入预算收入，也不按规定进入预算外账户，游离于财政、审计的监督之外，客观上形成了账外账。主要表现为：隐匿收入，将资产经营所得全部藏入“小金库”，被私分福利、请客送礼、挥霍浪费甚至贪污行贿；以支抵收，将一些不能在本单位大账中支出报销的费用转移到资产有偿使用单位报销，或者令其购置政府采购目录中的物品，以支抵收，逃避招标采购。阴阳合同，为对付监督部门的监督检查，将一些难以隐瞒的国有经营类资产的租赁、承包合同一分为二，以金额小的入账，从而少记收入。损公肥私，利用手中的权力将单位的国有经营类资产私下压价、贱价给亲朋好友使用，损害政府利益。对外投资不按规定上缴资产占用费，资产收益不按规定实行“收支两条线”管理等现象普遍存在。特别是一些强势部门，更不希望这种利益格局被打破。
2.管理混乱、存在产权与合同纠纷隐患。有的单位原有以及新增房产未入账、未取得产权证书，就出租或者出售给外单位或者个人经营，而按照《中华人民共和国物权法》的规定，这一行为在法律上是无效的，由此造成的产权纠纷不可避免。此外，有的单位自行与承租人签订资产租赁合同，成交价格缺乏依据，有的未经出租人同意就擅自转租；有的合同期限太长，租赁行为不规范。普遍存在“寅食卯粮”的现象，重要合同条款存在明显漏洞，造成国有资产收益的流失。
3.征缴和监管体制有待进一步理顺，资产管理与财务管理、部门预算管理未能有效衔接。一方面，财政内部管理体制需要衔接。资产管理与收益管理脱节的问题明显，财政部门内部沟通机制不畅。另一方面，少数单位房产租赁收入不缴入财政专户，直接坐收坐支，或用于单位的福利费开支，或直接冲抵单位的招待费或其他费用等。目前，对绝大多数行政事业单位国有经营类资产收益的管理尚可无操作的刚性制度来约束，一是资产管理与财务管理脱节，表现为：家底不清，管理混乱，单位领导普遍只重购置不重管理，长年不清理、不对账。有少数单位甚至无固定资产台账，究竟有多少资产，领导和会计都说不清楚。有的单位财务核算与固定资产动态管理系统记录不同步，固定资产账实不符；改建固定资产未及时入账；受赠资产未及时入账等。二是资产管理部门与其他财政管理部门未能有效衔接，表现为：（1）目前应属于资产所有者的资产，尚未全面进入行政事业国有资产管理体系之中。（2）一些单位仍有相当数量的账外资产脱离政府监控，致使全方位的资产情况较为含糊。（3）尚未形成符合管理要求的微机管理网络系统，难以及时掌握资产变化信息。三是闲置的资产不能有效利用。主要是教育区划调整以后，闲置的中小学资产未能得到有效的利用。
（二）原因分析
行政事业单位国有资产收益管理存在的问题，究其原因，归纳起来，主要有如下几个方面：
1.管理欠规范，监管力度不大。由于缺乏强有力的行政制约措施，名义上资产监管部门为所有权人，而实际上资产的支配权在占有单位，因而造成了未经批准，占有单位就自作主张擅自改变资产用途的现象。有个别单位的资产收益设立了账外账，游离于本单位的财务收支之外，脱离了财政与审计部门监管。
2.行政事业单位对国有资产有偿使用管理不规范。对于单位价值相对较低的国有资产动态管理不及时，闲置资产得不到及时的处置。许多价值低的闲置资产领导不清楚，可以看见的闲置房屋得到了出租，取得了一定的收入；对于看不见的，价值相对较小的闲置资产，多年无人过问，直到其不可使用，造成了国有资产的极大浪费。
3.资产产权不明晰。教育区划调整以后，其闲置的资产得不到有效的使用。主要原因是产权不明晰，房屋属于教育局，其土地资源属于所在村集体所有，对该部分资产的使用，双方的利益存在分歧。
三、进一步完善行政单位国有资产收益管理的建议
进一步完善行政单位国有资产收益管理的目标是通过行政单位国有资产收益征管机制、激励约束机制、监管机制的建立健全，充分调动行政单位盘活存量资产的积极性，实现资产收益的经济效益和社会效益。通过征管机制的有效规范，推动所属经济实体的脱钩改制和后勤服务单位的社会化改革，最终形成一套产权明晰、配置科学、使用与处置规范、管理高效的行政单位国有资产管理体制，并以此完善财政职能、促进收入分配、促进廉政建设和推动经济社会改革。
（一）基本原则
1.建立符合我国国情的行政单位国有资产收益管理制度。行政单位国有资产收益管理是一项新的工作，没有现成的经验可循。国外先进的管理经验，都值得借鉴。中国的行政单位国有资产管理应立足国情，具体问题具体分析。一是建立严格规范的管理制度，形成使用、处置、监督的每一个环节涵盖行政单位国有资产；二是建立财政部门、主管部门、资产使用部门三级国有资产管理体制。行政单位国有资产收入，要根据国家有关政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理，收入应进入各级财政专户或缴入国库，依法纳入预算管理，由财政部门统筹安排其具体使用。
2.积极稳妥地实施分类指导，分步推进。行政单位国有资产的收益性质不同、各有区别。有偿使用收入与单位的出租、出借意愿和工作积极性紧密相关，弹性较大；处置收入基本没有弹性；特别是后勤服务单位，其上缴收入管理情况更为复杂。因此，应结合各类国有资产收益管理难度和方法，实行分类管理。行政单位资产收益管理牵扯的部门多，利益错综复杂，推动起来要谨慎。如果单位的积极性受到打击，在现有的资产管理体制框架，行政单位国有资产收益管理工作将陷入被动。因此，要采取逐步规范，分步到位的策略，首先，要在深入调研和总结经验基础上清查家底，进一步理顺产权关系，按要求规范行政单位国有资产收益管理。其次，建立规范的法律制度框架。通过对相关情况的跟踪调研，深入研究并制定规范的管理制度，明确收入的征收范围、主体、标准、程序、支出、监管等。最后，随着改革不断推进，最终实现行政单位与经营性资产在人、财、物等方面的彻底脱钩，彻底规范机关、后勤、经济实体的收入，由原来的上缴国库或财政专户改为全部直接上缴国库，列入一般预算管理，不再与部门利益挂钩。
（二）具体建议
1.提高思想认识，加大重视力度，成立专门征管机构。各单位和部门要提高对加强行政单位国有资产收入管理的思想认识，要从思想上深刻认识这部分收入的产权性质，明确行政单位国有资产收益是政府非税收入的一部分，属于财政收入；要充分认识加强行政单位国有资产收益管理工作的重要性、必要性和紧迫性，认真对待，抓紧、抓实、抓出成效。应组建行政事业资产收益征管办公室，明确资产收益征管办公室职能。一是机构人员到位。为加强行政事业资产收益征管工作，尽快建立健全机构，配备必要的编制。二是明确职能。国有资产管理部门承担政策制定、收益计划、监督检查职能等。行政事业资产收益征管办公室承担国有经营性资产收益征收管理，对行政事业单位的闲置资产统一调剂处置，宣传行政事业资产的管理政策等。
2.进一步理顺管理体制，规范组织机构。要根据国务院“三定”方案的要求、结合行政事业单位国有资产管理的工作实际，进一步理顺行政单位国有资产管理体制，明确财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政单位国有资产实行综合管理，各地方政府应按照这一要求尽快理顺体制，把这项工作纳入财政部门的综合监管。
3.建立健全法规体系、明确征收依据，规范国有资产收益管理。要针对行政事业单位国有资产收益管理的现状，尽快制定并出台相关管理办法和配套管理制度；规范行政事业单位资产有偿使用审批程序，使资产有偿使用行为制度化、程序化。资产收益必须纳入部门预算，统一征收范围，明确行政单位上缴的国有资产收入是扣除相关税费以及成本后的净收入，同时实行专户储存“收支两条线”管理。统一票据管理，凡是实现国有资产收益的，统一开具行政事业单位资产收益专用。建立国有资产有偿使用收益台账，实行动态管理，加强监督检查，加大责任追究力度。理顺收入的税费征缴关系，减少征收成本。加大对国有闲置资产的清查，摸清闲置资产家底。协调各部门，加大招商的力度，使闲置的资产得到及时有效的利用。做到分类管理，统一收益，最大限度地发挥闲置资产使用效益。
4.实行统一招租，依法规范资产使用合同管理。行政事业单位出租、出售、出让、转让国有资产，一律先进行评估，以此作为依据，必须严格审批并依法签订出租、出售、出让、转让合同，作为取得国有资产有偿使用收益的法律依据。签订的合同文本必须规范、有效，并经相关部门公证，未签订有效合同的必须尽快补签，并将补签的合同文本报财政、税务部门备案，对于欠缴的收入，必须组织专人尽快催收。
5.建立联动机制，完善各项配套措施。行政单位国有资产收入管理是一项复杂的系统工程，涉及面广，关系复杂，要统筹考虑、全面权衡，调动各方面的积极性，形成齐抓共管的合力。一是财政部门内部（如国库、采购、预算、资产等单位）要加强协调配合；二是财政部门要与相关业务部门（如国土、公安、监察、纪委、审计等部门）加强配合。此外，还要加强配套制度建设和配套改革的推进，包括完善财务会计制度，制定资产配置标准，推进经济实体脱钩改制，加快后勤服务单位改革等。