山东省财政厅行政事业资产处 栾文红
行政事业资产是国家政权建设和政府履行社会管理、公共服务职能不可缺少的物质基础。近年来，随着我国市场经济体制和公共财政制度的建立并不断完善，行政事业性资产规模不断扩大，对行政事业资产管理的研究已成为继续深化国有资产管理体制改革的重要且紧迫的课题。2006年5月，财政部出台了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称为《办法》）提出了行政事业单位国有资产管理活动，应当坚持资产管理和预算管理相结合的原则，这对优化资源配置，提高财政管理水平有重要的实践指导意义。
一、资产管理与预算管理相结合的必要性
对于大多数行政事业单位，财政预算资金是单位资产形成的主要渠道。一方面，财政预算资金安排的规范性、科学性，直接决定了资产配置的合理性与公平性。预算管理通过增量来调控资产存量是资产管理的有效手段，只有将资产管理与预算管理紧密结合起来，才能真正抓好资产管理。另一方面，资产管理水平又是预算安排合理与否的基础，有效开展资产管理，及时提供准确、完整的资产统计、资产清查有关数据资料，可以为编制部门预算、配置资产提供参考依据，增强预算编制的科学性。因此，资产管理与预算管理相结合，既是加强资产管理、从源头上控制资产配置的客观需要，也是细化预算编制、提高预算编制科学性的有效手段。
加强资产管理与预算管理相结合，有利于实现国有资产合理配置。通过资产管理和预算管理相结合，坚持增量与存量相结合，既可充分发挥存量资产的作用，又可从源头上解决或减少不必要的重复或超标准购置，节省预算资金。有利于建立与完善资产预算执行机制，即时跟踪资产预算的执行结果，不断增强资产预算的导向和约束功能，提高预算资金的使用效率和行政事业单位资产配置效率，把有限的预算资金投入到更广泛的公共服务领域。加强资产管理与预算管理相结合，有利于提升资产预算编制科学性。一是通过加强资产管理，全面、准确地收集和掌握资产的运行状况等信息，研究制定科学合理的资产配置标准和实物费用标准，为细化预算编制提供了可靠的依据。二是通过加强资产管理，将行政事业单位国有资产处置收入、对外投资收益、资产出租收入等国有资产收益全额纳入财政预算，提高资产收益的透明度，促进综合预算的编制。三是通过加强资产管理，研究建立行政事业单位国有资产安全性、完整性、配置合理性和使用有效性的评价方法、评价标准和评价机制，为实施绩效预算创造条件。
二、资产管理与预算管理结合现状
当前山东省行政事业单位资产管理与预算管理脱节，主要存在下列问题：
（一）财政部门履行职责不到位，资产配置标准不明确，资产管理与预算管理相结合无法落到实处
2006年财政部出台两个《办法》后，山东省根据实际也出台了一些制度规定，但这些文件都没有明确国有资产的配置标准，造成了“控制缺失”。由于缺少配置标准，造成预算安排缺乏硬约束，对行政事业单位资产的预算安排掌握标准不一，存在随意性。同时财政部门缺乏对单位已有资产的宏观管理和统筹调配，造成了部分资产重复购置，利用率不高。
（二）部门预算安排缺失细化管理
我国行政事业单位国有资产的形成主要是财政预算分配的结果，预算管理模式对行政事业单位资产的使用和管理有着不可忽视的影响。但在编报部门预算及项目预算时国家财政对资产购置管理较为粗放，忽视单位现有存量资产规模及结构。由于财政拨款具有刚性特征，这一特征通过预算流程传递到资产购置环节，因此造成单位资产购置刚性化，资产规模不断膨胀。另外，由于我国预算体制尚不健全，预算执行力度欠缺，导致部分单位年中追加预算时有发生，进而影响资产“入口”控制。
（三）资产管理没有实现绩效管理，更无法实现与预算绩效管理的结合
在现有的资产、预算管理模式中，资产形成后归单位和部门无偿占有使用，缺乏财政对部门和单位资产管理的绩效考评机制，这样财政部门不能有效地评价、监督部门和单位的资产使用效率，导致资产配置和使用效率较差。单位受自身利益的驱动，着重于争经费，且重购置、轻管理，结果造成资产的重复购置和闲置，资产利用率低下。
三、推进资产管理与预算管理相结合的路径思考
针对上述对行政事业单位资产管理与预算管理相结合的必要性和相关问题的分析，本文认为要进一步推进资产管理与预算管理相结合，就需要做到以下几点。
（一）严格执行有关法律法规，明确管理职能分工，为二者相结合提供制度保障
2006年，财政部出台的《办法》，规定了行政事业单位国有资产管理活动应当遵循资产管理和预算管理相结合、资产管理和财务管理相结合、实物管理和价值管理相结合的原则，明确了行政事业单位、主管部门、财政部门在国有资产管理中的职责，为资产管理和预算管理相结合提供了坚实的制度保障。各管理机构只有按照职责分工，履行各自职能，才能促进行政事业单位资产的安全、合理、有效地使用，才能全面提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。
（二）做好资产管理与预算管理相结合的基础工作
资产管理与预算管理的有机结合，需要建立在相关基础工作之上。其中，包括二者结合的范围分析、原则分析、方式分析以及资产基础信息数据。只有解决这几个重要的问题，才能做到资产管理与预算管理顺利连接。
1.资产管理与预算管理相结合的范围。从资产的形态看，分为固定资产、流动资产和无形资产。目前，根据全国各地的实践，可以看出，财政需要监控的主要是固定资产。因此，资产管理与预算管理相结合的范围也就是固定资产管理与预算管理的结合。实践中财政部门多数只能按照“抓大放小”和循序渐进的原则，对那些资产原值大、相关费用高的固定资产进行管理。待积累经验和条件成熟后，逐步扩大到其他固定资产。
2.资产管理与预算管理相结合的原则。资产管理与预算管理如何相结合，一是要严格执行法律、法规和有关规章制度，即资产预算不能违反国家法律、法规、规章制度的有关规定。二是要科学合理，提高效率。根据行政事业单位履行职能职责的客观需要，结合资产存量状况及资产使用绩效，细化资产配置预算，避免资产闲置浪费。要推动资源整合，加大资产调剂力度，实现共享、共用。可结合各地具体的实际，进一步推进公物仓改革，加快闲置资产合理流转，防止资产闲置浪费。
3.资产管理与预算管理相结合的方式。资产管理有配置、使用、处置和收益管理等环节，而预算管理也有投资评审、预算编制、预算执行、预算监督、绩效考评等环节。资产管理与预算管理相结合的方式也就是资产管理的各环节与预算管理诸环节的有机结合。
4.资产信息系统数据为管理提供了数据基础。建立资产信息系统是行政事业性资产管理的重要内容，也是贯穿于资产管理全过程的基础性工作。在行政事业单位中，必须定期和不定期地做好资产清查工作，全面了解行政事业单位资产的情况，将单位所有资产信息数据如实录入系统中，为做好行政事业单位资产管理的各项工作提供全面、高效的支持。
（三）资产管理与预算管理相结合的内容
本文认为，资产管理与预算管理相结合工作应该从资产配置入手，还应该包括资产处置收益、出租、出借收入、投资收益等收入预算管理、绩效评价等内容。
1.在资产配置环节。在分类制定资产配置标准的基础上，正确把握存量资产与增量资产之间的关系，实现以存量定增量，以增量激活存量，建立存量资产与增量预算挂钩机制，以解决好预算分配的公平性和资产配置的合理性，提高资源使用效益，提高预算编制水平。实际操作中，资产配置要同投资评审与预算编制环节结合起来。单位要事先报送资产配置计划，经财政部门审核后，由投资评审机构进行评审，核定待配置资产的资金预算，并编入部门预算。另外，建立资产调剂与共享信息资料库，促进资产的有效整合。
2.在资产的使用、处置与收益管理环节。主要是与预算编制环节结合起来，即资产的出租、出借、投资、担保及处置等行为要在编制部门预算时予以反映，有关收益要纳入预算管理。现山东省行政事业单位国有资产有偿使用和收入收缴管理办法已正式出台，将对加强山东省行政事业资产管理和预算管理起到积极的促进作用。
3.绩效考评环节。定期向社会公布各资产使用单位的工作状况，通过发放调查问卷征求社会公众意见，在此基础上，分析、评价各资产使用部门的管理业绩，提出改进管理政策、管理方式的建议，并将业绩评价结果在互联网上公布，促进资产使用管理。结合单位预算，对相关项目进行追踪问效，考评资产使用效率。
（四）资产管理与预算管理相结合的监督检查
充分发挥审计监督、财政监督等各方面的作用，财政部门、审计部门、行政事业单位上级部门和监察部门及各相关单位应密切配合，对行政事业单位资产管理进行监督检查。对未经审批擅自购置资产、不执行有关制度超预算项目等违规、违纪行为，按照相关规定进行处理，并追究有关人员的责任。对预算执行中因特殊需要，需追加预算并临时购置国有资产的，也应严格按照规定的程序报经同级财政部门批准同意后方可购置；对各部门未申报购置预算的资产，不得安排经费。对有关单位超标、超编配置国有资产的，严肃查处，坚决纠正，特别是要追究主管责任人的责任。