聊城市财政局 徐冬云 魏发奎 郭向阳
党的十七大报告明确指出，今后5年要“深化预算管理制度改革，强化预算管理和监督，完善各类国有资产管理体制和制度”。强化行政事业资产管理已成为财政改革的重要内容，推进财政工作持续健康发展的重要举措。自财政部令第35号、第36号颁布以来，聊城市加快了资产管理改革的步伐和工作推动的力度，一些县（市）和部门、单位在政策调研和实践探索上积累了一些成功经验。然而要使聊城市行政事业国有资产管理改革更加深入、深化，行政事业国有资产管理工作更加规范、科学，行政事业资产管理成效更加显著持久，还有不少难点需要探讨，许多问题亟待解决。
一、聊城市行政事业单位国有资产管理现状
目前，聊城市行政事业国有资产管理呈现各层级管理意识提高、工作有序推进、监管力度加大的良好势头，经历了从管理职能缺位到有位有为、按部就班到创新思维、流于形式到追求绩效的新转变，迎来了体制逐步理顺、制度不断完善、管理逐渐规范、成效大为改观的新局面。
（一）管理体制得到逐步理顺
市级行政事业单位国有资产管理工作原来隶属于市国有资产管理委员会。财政部门的统计评价科职能转变以后，我们按照省财政厅的安排部署，2005年、2006年连续开展了行政事业单位的资产信息统计和产权登记年检工作，使财政部门事实上成为行政事业单位国有资产管理的综合部门。财政部两个《暂行办法》明确规定：各级财政部门是行政事业单位国有资产管理的主管部门，代表政府对行政事业国有资产进行综合管理。省财政厅也多次督促聊城市尽快理顺行政事业资产管理体制。我们多次向市政府汇报，局长亲自过问，最后经市长批示同意，2007年1月市编办下发了聊编办〔2007〕2号文件，取消市国资委行政事业资源科职能及人员编制，将市财政局统计评价科更名为行政事业资产管理科，从根本上解决了体制不顺畅的问题。2010年初，在聊城市新一轮政府机构改革方案中，把市级行政事业国有资产管理职能重新划分到市国资委，了解情况后，我们主动请示汇报，提供有关文件的政策依据，省财政厅积极协调干预，最后，经聊城市主要领导同意，这项职能按照上下对口的原则，仍保留在财政部门，等待正式“三定”方案的批复。各县（市、区）行政事业资产管理工作一直在财政部门管理，这样就真正做到了上下对口，逐步建立起了“政府统一所有、财政分级管理、单位占用使用”的行政事业单位国有资产管理体制。
（二）制度建设取得很大进展
完善的管理制度是行政事业单位国有资产管理工作的重要保障。近年来，聊城市各级财政部门把政策调研和制度创新作为工作突破口，深入开展调查研究，加快制度建设步伐。一方面，市财政局着力加强市级行政事业国有资产规章制度的建立和完善。2005年10月，为规范市直行政事业单位国有资产的处置行为，我们以聊财统〔2005〕12号文件，制定下发了《关于市直行政事业单位国有资产处置有关要求的通知》。2006年7月，为做好行政事业性国有资产的监管和运营工作，以聊政发〔2006〕97号文件，出台了《关于进一步加强行政事业国有资产监管和运营工作的意见》。2006年9月，为完善市直行政事业国有资产管理，由市财政局、市监察局、市审计局、市公安局、市国土资源局、市房地产管理局六部门联合下发了《关于加强市直行政事业单位国有资产管理的通知》。2008年5月，为加强市级行政事业国有资产有偿使用收入管理，市财政局与市监察局联合下发《市级行政事业单位国有资产有偿使用收入管理试行办法》（聊财资〔2008〕8号）文件。2010年3月，以聊政办字〔2010〕17号文件，下发《关于加强政府机构国有资产管理工作的通知》，规范政府机构改革中撤销、合并、分设、改变性质或隶属关系的行政机关、事业单位的资产管理工作，从而初步形成了以市政府〔2006〕97号文件为纲领的行政事业单位国有资产监管制度体系。另一方面，各县（市、区）在政策研究和制度建设方面也加大了工作力度。冠县以县政府的名义出台了《冠县行政事业单位国有资产管理暂行办法》，阳谷县为加强行政事业单位公务用车管理，县财政局制定了《关于阳谷县行政事业单位购置公务用车的审批程序》，莘县财政局参照市直做法，联合监察局、审计局等五部门相结合，制定出台了《加强莘县行政事业单位国有资产管理工作的通知》等文件。上述制度的制定和出台，有力地促进了聊城市行政事业单位国有资产监管工作的开展和管理水平的提高。
（三）基础管理工作获得显著成效
产权登记年检和资产管理信息统计是行政事业单位国有资产管理工作的重要基础性工作。2005～2009年我们按照省财政厅的布置，在全市范围内连续开展了行政事业单位产权登记和资产信息统计工作。并充分利用汇总数据，对聊城市行政事业单位国有资产管理状况进行深入分析，全面掌握所属行政事业单位国有资产规模、布局、结构等情况，查找存在的问题，提出合理建议。2007年，根据财政部的统一部署，集中力量对全市行政事业单位进行资产清查，基本摸清了聊城市行政事业单位国有资产“家底”，收到了良好的效果。2010年上半年，按照省财政厅的工作安排，积极开展聊城市行政事业国有资产管理信息系统建设，截至6月底，经过单位自查、主管部门验收、中介机构审计、财政部门审核四个阶段，覆盖全市行政事业国有资产管理信息系统初步形成。资产汇总数据显示：2009年末全市行政事业单位国有资产总量为1247130万元，其中市直471562万元。固定资产1181354万元，毁损待报废资产12269万元，闲置资产1275万元。目前已进入资产管理信息系统建设的完善阶段。通过开展产权登记和资产管理信息统计工作，特别是资产管理信息系统的建立，理顺了产权关系，建立了资产管理的长效机制，加强了资产动态监管。
（四）资产处置监管得到有效加强
为加强行政事业单位资产处置监管，防止国有资产流失，市县两级财政部门在审批资产处置事项时，本着公开、公正、公平的原则，严格按程序办事，建立了“单位申报—主管部门审核—财政部门审批—中介机构评估—公开拍卖交易”的管理体系。对某些专用设备的处置，采取现场考察、专业机构鉴定、专家咨询等方式进行把关。对能够采取公开拍卖方式处置的，不协议转让，力求公开透明。通过上述措施，既有效防止了国有资产的随意处置、低价变卖和处置过程中“暗箱”操作的发生，又确保了国有资产价值最大化。2009年全市通过财政部门审批处置的国有资产原值为13585万元，其中市直4845万元；拍卖处置交通工具255辆，实现处置收入218万元，其中市直拍卖处置交通工具57辆，实现处置收入75万元，全部收缴入库。
二、聊城市行政事业单位国有资产管理存在的主要问题
近年来，尽管我们在行政事业国有资产监管运营上做了大量的工作，但在强化监管力度、创新监管方式、提升管理地位等方面仍然存在较大的差距。全市行政事业单位国有资产管理工作中，还存在不少问题急需解决。
（一）国有资产管理意识淡薄，管理机构不健全，管理人员缺乏
长期以来，由于受习惯势力影响，多数单位存在“重钱轻物”，“重购轻管”的思想，没有形成严格管理的约束机制，开支无计划，想买就买，想卖就卖，资产利用效率低，造成单位资产管理混乱。同时行政事业单位的资产大部分是由国家财政拨款购置和无偿调入的，由于缺乏有效的监督和考核机制，导致部分资产长期闲置，甚至浪费和流失。目前，聊城市绝大多数单位由财务处（科）兼管国有资产，财务人员兼职负责这项工作，但兼职财务人员变动较为频繁，还有个别单位把国有资产片面理解为就是固定资产，以人员紧缺为由让不懂业务的办公室后勤人员负责这项工作，这种状况与国有资产管理的专业性要求相差甚远，使国有资产管理的许多工作无法真正落到实处，缺乏监管力度。
（二）资产管理与预算管理、财务管理相脱节
资产管理与预算管理相脱节，影响了财政资金的使用效益。由于行政事业性国有资产产权属国家所有，单位无偿使用，造成了一方面各行政事业单位千方百计争取财政资金购建国有资产，另一方面对原有资产缺乏管理，形成大量的浪费和闲置。由于没有制定统一的配置标准，各单位之间相互攀比，追求舒适的办公条件，购置豪华的办公设备，对固定资产不进行必要的维护和保养，缩短了资产的使用寿命。资产占用较多的部门和单位，不仅不会因此而少安排预算，反而多申请运行维护费，从而增加了财政支出。甚至有的单位随意出租、出借单位的国有资产；有的单位在处置国有资产时，逃避财政部门的审核、监督，个人随意处理，自行作价或送给亲朋好友，用非法所得充实单位的“小金库”，甚至中饱私囊，装进个人腰包。
资产管理与财务管理相脱节，账实不符现象严重。目前，很多单位还没有建立健全资产管理与财务管理相结合的管理机制，导致资产购置与财务资金计划脱节，资产使用、处置与会计核算脱节，资产统计与财务决算脱节，造成“家底不清”，账实不符，管理混乱。资产统计数据显示，2009年底全市行政事业单位账存实无的资产6000多万元，未在账交通工具231辆，未在账房屋建筑物面积157075平方米，未在账设备4380台（件），这些数字都十分惊人。
（三）国有资产有偿使用监管不到位，造成各单位之间利益分配不平衡
资产信息统计显示，聊城市许多行政事业单位开展了一系列的生产经营活动。主要包括：出租临街房屋、出借办公场所、创办经营公司、利用政府资金对外投资等。这些资产有些单位甚至未按规定纳入财务管理，处于无人监管状态。许多单位使用这些资产获得的收益私设“小金库”，滥发奖金或补助，人为造成单位之间收入的不平衡。行政事业单位的国有资产有偿使用在其发展过程中呈现出以下特点：
一是范围扩大，数量增加。办公用房转为经营用房的数量呈上升趋势；各种培训中心，用于经营活动；闲置的办公设施、设备、车辆时常租赁、出借等。凡是能被市场利用的无论是动产还是不动产以及资源性资产（包括户外广告、冠名权、商誉等），都可以用来获取收益。二是管理混乱，价值低估。首先是资产账目不实，不能真实反映资产的价值。如房产被用于经营后，有的只记载面积而无用途，有的甚至干脆不记载，形成账外资产。其次对国有资产的承包租赁经营操作随意性较大，逃避市场化运作，个别领导独断专行，“长官”定价，信息不公开，草率签约，合同条款留漏洞。三是隐瞒收益，造成国有资产流失。多数单位的国有资产有偿使用收入游离于财政审计的监督之外，将资产经营所得藏入“小金库”，被私分或用于单位福利，请客送礼，挥霍浪费，甚至贪污行贿。有的将承包协议一分为二，以金额小的入账，从而少记收入；有的利用权力，私下压价给亲朋好友使用，损害国家利益。
（四）没有建立一个有效监督约束机制和强有力的处罚手段
在行政事业单位国有资产监管过程中，由于我们既没有强有力的约束手段，也没有强制处罚权，使我们在工作中常常陷入被动。有些单位上报的数据未经中介机构审计，少数单位不到财政部门办理产权登记，个别单位随意处置单位资产，签订虚假合同等。尽管我们对本职工作抱有很大的热情并积极主动，但面对许多具体情况却也经常束手无策，长此以往，对行政事业单位资产管理工作也只能流于形式，纸上谈兵。
三、完善聊城市行政事业单位国有资产管理工作的对策及建议
行政事业单位国有资产监管是财政部门一项综合性工作，涉及预算管理、国库集中支付、政府采购等财政内部职能的方方面面。从聊城市近年的情况看，由于有效的管理制度不健全，工作力度没有到位，加上有些单位重视程度不够，国有资产监管成为行政事业单位财务管理的“软肋”，一些单位资产家底不清，随意出租出售资产、收入不入账，造成国有资产流失，单位之间分配不公，挥霍浪费，成为滋生腐败的诱因之一，足见深入探讨行政事业单位国有资产监管的重要性。针对聊城市行政事业单位国有资产管理现状，为加强监管，防止国有资产流失，促进廉政建设，借鉴全国及省内先进地市的管理经验，对下一步聊城市行政事业国有资产管理工作提出以下对策及建议：
（一）以强化增量资产管理为重心，积极推进资产管理与预算管理相结合，严把资产“入口”关
行政事业性国有资产管理应以产权管理为龙头，以固定资产包括大批量物品管理为重点，合理、节约、高效地配备和使用各项资产，要建立以政府采购制度为主的资产购建方式。行政事业性国有资产管理范围既包括存量资产管理，更应该包括增量资产的管理，因为增量资产不仅关系到行政事业单位是否按标准配备并合理使用国有资产问题，还涉及政府采购的实务性工作，如果不把好资产的“入口”关，对行政事业单位国有资产的监管就将成为一句空话。我们对行政事业单位增量资产监管的初步设想是：根据财政部两个资产管理暂行办法的总体要求，单位需要购建资产的（包括因存量资产改善而增加的房屋修缮费、车辆维修费、设备维修费等），由单位向同级财政部门提出申请，财政部门资产管理科分别会同对口财务管理业务科室，根据单位存量资产状况，对单位提出的资产购置项目进行审批；经同级财政部门审批同意，各单位可以将资产购置项目列入单位年度预算；未经批准不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出计划。需要购置的资产列入政府采购目录，纳入政府采购范围。只有这样，资产管理部门才能准确掌握各单位国有资产的动态变化，全面分析存量资产的质量、结构和分布情况，研究单位完成工作任务，履行其管理职能须占用的资产额度，从而使监管有的放矢，有据可查，为细化预算编制提供可靠依据。因此，我们计划尽快制定出台科学合理的《行政事业单位国有资产配置标准》，和适合聊城市具体情况的《行政事业单位国有资产配置暂行办法》，从制度上保证资产管理与预算管理的有机结合。
（二）以加强车辆管理为重点，严格资产处置程序，把好资产的“出口”关
财政部两个资产管理暂行办法明确要求，行政事业单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得擅自处置。资产处置是加强行政事业单位资产管理的关键环节，是防止国有资产流失的重大举措，也是源头治腐的一道“防火墙”。为规范市直行政事业单位的资产处置行为，2005年10月市财政局以聊财统〔2005〕12号文件下发了《关于市直行政事业单位资产处置具体要求的通知》。严格了处置程序，严肃了处置纪律，但由于没有刚性的制约和处罚手段，实际效果不是特别理想。今后，在资产处置过程中，我们准备以加强机动车辆处置管理为重点，逐步完善全市的资产处置工作。
行政事业单位的国有资产以实物表现形态的固定资产为主，固定资产又由房屋建筑物（包括土地）、交通工具、设备（包括通用设备和专用设备）三大部分构成。资产汇总数据显示，房产（包括土地）和机动车辆是行政事业单位的大宗资产，占行政事业单位国有资产总量的80%左右，一般情况下，房屋建筑物（包括土地）使用寿命长，变化不大，易于管理，而机动车辆流动性大，更新快，易变现，因此，要选择车辆管理作为行政事业单位资产处置为突破口。借鉴外地车辆管理的成熟经验，我们建议：财政局、监察局与公安局联合下发《行政事业单位机动车辆处置程序》，规范车辆处置行为。所属行政事业单位凡是没有财政部门机动车辆处置批复的，公安机关的车辆管理部门不予办理车辆的过户及报废手续，监察机关的车控联席会议办公室不予批准新车购置计划，财政部门内部不安排新车购置资金和车辆维修费，只有这样才能从根本上规范车辆处置行为，从而推动整个资产处置工作的全面开展。
（三）以加强国有资产有偿使用收入监管为核心，建立健全国有资产收益监管机制
行政事业单位的有偿使用资产是国有资产的重要组成部分，国有资产的有偿使用收入与税收、基金、规费等收入一样，同属于财政收入。由于行政事业单位可获得的国有资产收益与国有企业相比总量偏小，又分散，形式多样，所以对行政事业单位国有资产有偿使用收入的监管一直没有给予高度重视，长期处于监管的盲区。随着社会经济的快速发展，行政事业单位的许多资产愈来愈多地凸显其经营价值，并且成为某些单位“小金库”的重要来源和造成单位之间利益分配不公的重要原因。因此，管理好这部分资产十分重要也十分必要。在实际工作中对国有资产有偿使用收入的监管需做好以下两方面的工作。
首先，要建立国有资产有偿使用审批制度，提高管理的科学性和透明度。国有资产有偿使用的方式主要包括：资产的出租、出借，单位内部经营及自办实体，事业单位的对外投资及抵押担保，城市公共设施的商誉及空间广告权等。资产统计数据显示，聊城市许多部门、单位对国有资产有偿使用收入管理混乱，对资产有偿使用监管乏力，效益不高，这部分资产存在效益低、风险大等问题。例如，在出租、出借国有资产时，签订的合同不完善，甚至某些单位故意签订虚假合同，为单位小集体或个人谋私利；在对外投资项目中，被投资方不报告财务情况，投资方无法对投资收益实施有效监督，很有可能带来债务及权益纠纷等隐患。因此，财政部门要代表同级政府对行政事业单位改变资产用途的行为进行审批，防范经营风险和财务风险，防止国有资产流失。
其次，要加强国有资产有偿使用收入的征缴管理，强化“收支两条线”。行政事业单位国有资产有偿使用收入，属于政府非税收入，要严格按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。国有资产有偿使用收入与其他非税收入存在着明显的特殊性，而且由于单位性质不同，各单位之间的具体情况也不尽相同，在具体征管过程中，为防止“一放就乱，一统就死”的局面发生，要本着激励与约束并重的原则，建立科学的考核制度，充分发挥财政政策的杠杆作用，对不同的单位采取不同的激励措施，调动部门和单位对国有资产有偿使用收入征管的积极性。在征收环节上，国有资产有偿使用收入全部纳入同级国库，使其收入收缴的全过程处于有效的财政监督管理之下，增加透明度。在支出分配环节上，根据不同单位的具体情况区别对待；行政单位和参照公务员管理的全额事业单位，由单位提出申请，按照一定比例返还，作为单位重置资产的必要经费补充；差额事业单位和经费自理事业单位全额返还，提高他们创收的积极性，节约财政资金。
（四）搞好部门配合，规范行政事业单位国有资产管理行为
行政事业单位国有资产管理工作是财政部门的一项综合性的管理工作，业务内容涉及财政部门内部的许多科室；业务范围包括全部的行政事业单位。仅靠财政部门一家管理，没有相关部门的支持，也是难以管好的。为此，要在统一思想的基础上，加强财政内部与外部相关部门的协调配合十分必要。
首先要搞好与财政部门的内部各业务科室的协调，争取他们的理解与支持。主要包括：与预算管理相对接，科学编制部门单位的资产管理预算；与国库集中支付相对接，防止部门、单位挪用资金购置资产；与政府采购相对接，提高资产购置效率，降低资产的购置成本、节约财政资金；与“收支两条线”相对接，堵塞单位“小金库”的资金来源；与行政政法、科教文等业务科室相对接，强化资产处置收入及国有资产有偿使用收入的征管力度；与财政监督局相配合，加强对国有资产管理工作的监督检查。
其次，要搞好与财政部门外部其他部门的关系协调，解决工作中遇到的实际问题。一是与市委、市政府办公室配合，解决难点问题。市委、市政府办公室是与财政联系的对口单位，是各行政事业单位协调机构，通过与他们的联系，可协调部门关系，解决实际问题。二是与土地、房管、交警相配合，对涉及土地、房产、车辆产权变更事项，三部门要严格按照各自的管理职责和文件要求，相互配合，狠抓落实，防止国有资产流失。三是与监察、工商、审计等部门配合，加强国有资产有偿使用收入的征管。监察部门要把加强对国有资产有偿使用工作的监管作为源头治腐工程的重要组成部分；工商部门对未经财政部门审批的事业单位对外投资不予办理工商注册登记；审计部门把资产管理作为每年对行政事业单位财务审计的一项重要内容。四是与中介机构配合开展产权登记年检和资产信息统计，中介机构出具的资产审计报告，不仅能提高数据的真实可靠性，同时也能有效地规避财政风险。
（五）加强国有资产监管工作的监督检查及处罚力度
由于聊城市行政事业单位国有资产监管工作基础较差，管理手段薄弱，又没有强有力的约束和处罚（奖励）机制，全市的行政事业资产管理还存在着许多问题。这些工作的改进既要靠单位的自觉性，更要依靠我们管理部门的监督检查。按照《办法》要求，每年都必须结合资产信息统计、产权登记，联合财政监督处以及纪检和监察部门，对行政事业单位资产管理进行专项或重点检查，为避免讲形式、走过场，对于检查中发现的问题必须严肃处理，加大处罚的力度。为此，建立一套比较完整的国有资产监督法规及实施细则非常必要。对发现的各种违法、违纪及损害国有资产权益的问题，属于单位内部管理不严的，责令其限期整改，如仍无效果则利用财政手段给予处罚；属于单位领导和有关责任人的，要根据性质给予必要的经济处罚，同时配合有关部门给予党纪、政纪处分。对不按规定履行有关报批手续的，依法收缴其有关资产及所得收益。同时，对检查出来的重大典型问题报有关领导批准，通过媒介进行公开曝光，通报批评，真正做到依法治产和违纪必究，维护国有资产的安全和完整，提高资产的使用效益。