商河县财政局 燕广成
2006年，财政部令第35号《行政单位国有资产管理暂行办法》和财政部令第36号《事业单位国有资产管理暂行办法》相继颁布（以下简称《办法》）。标志着我国行政事业单位国有资产管理工作进入了一个崭新的阶段。将对我国的社会主义市场经济体制及节约型社会、和谐社会建设产生深远的影响。在第35号和第36号令中，首次提出了行政事业单位国有资产管理活动，应当坚持资产管理和预算管理相结合的原则，这对于加强行政事业单位国有资产管理，提高资产使用效益具有十分重要的意义。说明了这项工作的迫切性和重要性，也是在新的时期对财政工作提出的新的要求。
一、行政事业单位资产管理和预算管理相结合的必要性
对于大多数行政事业单位，财政预算资金是单位资产形成的主要渠道，资产管理水平又是预算安排合理与否的基础，从而间接影响着资金预算（如资产配置和维护费用的安排等），两者是互为前提和基础的。一方面，财政预算资金安排的规范性、科学性，直接决定了资产配置的合理性与公平性另一方面，资产管理也是预算管理的一项基础性工作，做好资产管理工作，及时提供准确、完整的资产数据资料，作为财政部门编制部门预算、配置资产的依据，有利于深化部门预算管理改革，细化预算编制。因此，资产管理与预算管理相结合，既是加强资产管理、从源头上控制资产形成的客观需要，也是细化预算编制、提高预算编制科学性的有效手段。推进资产管理和预算管理相结合，一方面可以从根本上解决资产管理中存在的问题，提高资产使用效益；另一方面可以推动部门预算改革的不断深化，提高财政预算资金使用的效益。
二、行政事业单位资产管理和预算管理相结合的可行性
1.管理部门及其职责的明确，是资产管理和预算管理相结合的前提，财政部是中央部门预算的主管部门，同时又是中央政府负责国家行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位的国有资产实施综合管理，同时负责对行政事业单位国有资产实施监督管理。管理部门及其职责的明确和统一，避开了多部门管理带来的政策不一致且难以协调的问题，是资产管理和预算管理相结合得以顺利实施的前提。
2.财政部出台的《办法》，为资产管理和预算管理相结合提供了制度保障。财政部出台的《办法》，规定了行政事业单位国有资产管理活动应当遵循资产管理和预算管理相结合、资产管理和财务管理相结合、实物管理和价值管理相结合的原则，从构建与社会主义市场经济相适应的公共财政体制的角度，明确了行政事业单位国有资产管理的思路，更新了管理理念，改变了管理方式，促进了资产管理和预算管理、财务管理、价值管理的相互配合、相互制约。全面提高了综合管理水平，提高了财政资金使用的规范性、安全性和有效性。对促进行政事业单位国有资产安全完整、合理配置和有效使用，对保障行政事业单位履行职能，建立适应社会主义市场经济和公共财政要求的行政事业单位国有资产管理体制，具有十分重要的意义，是资产管理和预算管理相结合的制度保障。
3.行政事业单位资产清查，为实施资产管理和预算管理相结合打下了坚实基础。通过2007年开展的行政事业单位资产清查，对各单位国有资产实物量和价值量等信息进行全面了解，摸清了各单位资产存量“家底”，掌握了资产数量、价值、分布等情况摸清了资产管理“家底”，了解了资产使用状况、利用效率、完整程度等情况摸清了资产收益“家底”，掌握了各单位利用国有资产出租、出借、担保等情况，以及单位下属的未脱钩经济实体对外投资等情况，并了解了国有资产有偿使用收入情况及资产处置收入的管理情况，为进一步规范和加强管理奠定了基础。此外，通过资产清查，找出了资产配置、使用、处置等各个环节的管理“真空”和“漏洞”。有助于研究出台针对性强、切实有效的政策措施，维护国有资产的安全和完整，进一步加强行政事业单位国有资产从配置、使用到处置的全过程监督管理，为实施资产管理和预算管理相结合打下了坚实基础。
三、行政事业单位资产管理和预算管理相结合的措施分析
财政部门作为各级政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，今后要采取以下措施进一步加强行政事业单位国有资产管理：
1.加强相关法制建设，规范行政事业单位国有资产管理。当前要继续认真做好《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》的贯彻实施工作，进一步理顺行政事业单位国有资产管理体制。
2.建立资产管理与预算管理有效结合的机制，实行绩效管理。各级财政部门要认真研究行政事业单位国有资产的评价方法、评价标准和评价机制，将行政事业单位国有资产占有使用情况的评价结果，作为安排行政事业单位预算的参考依据，对资产实行绩效管理，建立和完善资产管理与预算管理有效结合的激励和约束机制。
3.加大资产监管力度，确保资产管理的安全性和有效性。各级财政部门、主管部门和行政事业单位应根据监管职责，依法行政，严格执行资产配置、使用、处置、产权变动等规定，做好资产监管工作。
四、资产管理与预算管理相结合的方式
1.充分利用2007年行政事业单位资产清查的成果，加强资产管理。财政部门着重做好两件工作，一是对同级行政事业单位的经营性资产实行统一管理，成立资产经营公司，规范相关经营程序和行为，并对其经营收入实行“收支两条线”管理；二是对同级行政事业单位的闲置资产和国有资产报废处置实行审批制度，调剂闲置资产，充分发挥其作用，规范资产报废程序和行为，并对其收入实行“收支两条线”管理。将单位所有经费来源纳入预算，可保证单位预算的完整性和严肃性。
2.制定资产配置标准。包括人均标准、单位标准、结构标准以及配置资产的费用标准等。合理制定资产配置标准必须全面分析存量的质量、结构和分布情况，研究单位完成工作任务，履行其管理职能须占用资产的合理额度，结合其管理职能须占用资产的合理额度制定相应的标准。在此基础上建立必要的调剂制度，以节约财政资金。
3.细化经费分配预算。每项经费分配预算，要有相关的审批依据。直接支出要详细填写项目，涉及资产配置的，需填写物资的品名、数量、单价、金额等使经费去向清清楚楚，把经费与任务（项目）结合在一起，增强预算的约束力和可操作性。
根据财政部令第35号和第36号，行政事业单位购置有规定配备标准的资产，除国家另有规定外，应当按下列程序报批：
（1）行政事业单位的资产管理部门会同财务部门审核资产存量，提出拟购置资产的品目、数量、测算经费额度，填报《行政事业单位国有资产配置申报表》经单位负责人审核同意后报同级财政国资部门审批。
（2）同级财政国资部门根据单位资产状况对行政事业单位提出的资产购置项目进行审批。
（3）经同级财政国资部门审批同意后，各单位可以将资产购置项目列入单位年度部门预算，并在编制年度部门预算时将批复文件和相关材料一并报同级财政预算部门，作为审批部门预算的依据，未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。
五、资产管理与预算管理相结合的有效途径分析
（一）进一步提高预算管理与资产管理相结合的必要性和重要性的认识
无论是从财政理论上说，还是从实际工作需要来说，预算管理与资产管理相结合都是十分必要和重要的，而且在当前尤其具有紧迫性。各级政府及发展改革、财政部门及行政事业单位要进一步提高认识，加强领导，明确职责，把预算管理与资产管理相结合工作摆上重要议事日程，切实抓紧抓好、抓出成效。
（二）完善投资决策和预算决策制度
深化投资体制改革、规范政府投资行为是“十一五”规划的重要内容，也是加快建设法治政府、全面推进依法行政的客观要求。投资决策部门应科学合理地把住投资（资产）入口关，实现增量投入与存量资产的有机结合。财政部门要把资产管理有机地结合到预算程序之中。一是在预算编审环节，制定资产配置标准，把住资产入口关，科学合理配置资产，从源头上解决重复、超标准购置的问题。逐步构建资产预算制度，坚持增量投入与存量管理相结合。对现行的预算编审环节进行逐步完善，建立并充实行政事业单位资产管理数据库，将其作为资产购置和维护预算安排的重要依据。二是在预算执行环节，要建立资产预算执行报告制度，跟踪资产预算执行结果，规范资产购建和使用行为，检查督促资产占有使用单位不断提高使用效率。财政部门在审核追加、追减预算时，要首先考虑现有资产的使用状况。要建立有效的资产调剂制度，促进存量资产的优化配置。三是在决算报告环节，要及时反映各单位的资产状况，年终形成年度资产报告，并与决算报告有关项目相互印证，作为今后预算编审和资产管理的基础和依据。
（三）抓紧制定和完善资产配置标准及相关制度
坚持以部门预算改革为中心，配合政府采购和国库集中支付改革，科学合理分配资源，节约、高效使用资源，分类制定或完善资产配置标准，补充完善房屋建筑物、小汽车等配置标准，制定大型设备、电脑等配置标准。在制定配置标准时，不仅要考虑人员定额，而且还要考虑资产费用定额（初始购建费用定额和日常运营费用定额）。逐步建立、健全行政事业单位资产管理制度，初步建立与预算管理相适应的资产管理制度，规范行政事业单位资产管理，为预算管理与改革提供制度基础。
（四）完善资产管理信息系统
通过开展资产清查，摸清行政事业单位家底情况，扎实做好预算管理与资产管理相结合的基础数据收集整理工作。要以规范行政事业单位资产管理流程和明确管理责任为基础，建立行政事业单位资产动态管理信息系统，推进资产管理手段创新，为预算管理与资产管理相结合提供技术支撑。目前山东省已在“金财工程”框架中初步建立了行政事业单位资产动态管理信息系统，要逐步实现单位日常资产管理信息化、动态化。
（五）有计划、有步骤地组织实施预算管理与资产管理的结合工作
按照“先试点、后扩大、再推广”和“抓重点、抓关键”的原则，以资本性支出预算（资产增量预算）审核为起点，把资产增量审核与资产存量结合起来，并延伸到资产预算执行和资产的购建、使用、变动、处置等动态管理过程之中。要改革和完善现行部门预算收支项目，逐步细化、补充有关资本性支出预算（资产预算）编审内容和编审程序：一是在预算编审阶段，明确各部门存量资产情况报告作为申报部门预算的要件一并附上，同级财政部门根据单位资产状况对行政事业单位提出的资产购置项目进行审批，经财政部门审批同意后方可考虑列入部门预算安排资金。二是在预算执行阶段，要以资产预算指标作为资产购建、使用、变动、处置管理的重要依据，加强对资产预算执行的跟踪管理。资产管理部门要及时统计和反映资产购建、使用、变动、处置管理情况，并及时反馈给预算编审部门。三是在决算报告阶段，通过全面总结分析资产预算执行结果和资产动态管理情况，形成期末资产统计报告，与财政和单位决算报告相互印证，为准确评价部门有关资产使用绩效情况和编制下一年度预算提供重要依据。
（六）大力推进资源整合
政府及发展改革、财政等部门在配置资产时应首先着眼于充分利用存量资产，通过建立共享共用机制实现资产整合与优化配置；在存量资产不能满足需求的情况下，再考虑通过购置资产的办法予以解决，购置资金可从多种渠道筹集解决，如由财政以项目支出、贴息、补助等方式，或由事业单位自筹、接受捐赠或其他方式配置资产。要大力支持同领域同部门资源整合，积极探索跨领域、跨部门的资源整合方式；积极探索事业发展资金的最佳投入渠道，确保资金方便、快捷、安全到位，防止挤占、截留或挪用，提高资金使用效益。要紧密结合行政事业单位体制改革目标要求，总体设计，分类推进，大力促进行政事业资产共享共用新机制的建立。
由此可见，资产管理与预算管理相结合是势在必行。通过资产预算管理对资产的投入形式、调剂使用、审核报销、计价核算、处置报废进行监控，克服资产重复购置，调节闲置资产，做到物尽其用，提高资产利用率，增强经费使用效益。
资产预算是资产管理工作的前提和基础，资产管理实际是经费的存量管理，包括房屋、土地、汽车、专用仪器设备等，是经费预算管理的延伸。管理中重点把住增量关和处置关，维护资产的安全和完整。经费预算不能只是单位的经费分配活动，必须以存量资产为基础和条件，使经费预算分配和实物资产管理协调一致。在编制部门经费预算时，编制资产预算是部门预算不可缺少的一项重要内容。只有全面反映行政事业单位的全部经费和资产活动过程，行政事业单位预算才能充分发挥其预算的分配、调节、监督职能。同时引入资产使用评价机制，结合财政支出绩效评价，制定评价制度体系，促进财政部门提高自身管理能力。