克林顿政府1993年1月入主白宫后不久推出BMD计划，设立国家导弹防御计划项目主要有三个目的：一是顺应冷战后美国公众舆论要求更多地关心国内问题的主流声音。NMD计划就是要以关心和保护美国本土安全来强调新政府在安全问题上对国内的重视。二是针对武器扩散而采取的对应性措施。三是继承SDI计划已经付出的技术和资金努力，进一步强化美国的军事力量，寻求建立美国的战略防御能力。但在1999年1月之前，国家导弹防御计划并没有像今天这样，成为全球战略安全关注的焦点。其原因除了克林顿政府在1999年年初之前一直将BMD发展的重点放在TMD以外，NMD没有出现像TMD那样明确的部署计划也是一个原因。与此同时，克林顿政府坚持在NMD问题上采取军控政策优先的原则，同国会的共和党保守派展开了尖锐的争论，甚至斗争。但国会却一而再、再而三地向白宫施加压力，要求尽快部署国家导弹防御计划。1999年1月2019科恩所宣布的NMD“3+5”部署方案，是一条明显的分界线。它表明白宫和共和党占据多数的国会在NMD问题上，逐步开始“合流”，合作推动NMD尽快部署成为美国政府和国会的共同政策。
即便如此，直到目前，白宫和国会在NMD问题上的争论仍然没有停止。部分共和党议员和政治家甚至走得更远，他们反对克林顿政府的对付“有限导弹攻击”的NMD方案，要求美国政府研制和部署类似于“星球大战计划”那样的集天基、陆基和空基武器为一体的导弹防御系统，以至于美国国内政策分析人士公认，美国二战以来曾经研制和部署了许多武器系统，但从来没有一项武器系统像NMD那样如此复杂、艰难和充满了各种问题。[75]
90年代美国国内在NMD问题上的争论
从1993年克林顿政府接手导弹防御计划以来，美国国内对NMD的争论就呈现出了强烈的政党政治的色彩，其争论的主流不但是民主与共和两党不同的战略思想和不同政治利益的争论，也表现为美国国内的“国际军控派”与“战略防御派”的争论。这一争论，是冷战时期就有的、在美国国内围绕着战略武器问题曾长期存在过的“鹰派”和“鸽派”间争论的延续。
冷战时期，“鹰派”怀疑核威慑战略的有效性，认为建立在“相互确保摧毁”基础上的“恐怖平衡”并不会给美国带来真正的和平，他们主张通过保持战略进攻力量的领先地位和研制与部署导弹防御系统来确保美国的安全。而“鸽派”则相信核威慑战略是稳固的，核力量均势而导致的战争状态下的相互毁灭可以为美国赢得和平，为此竭力追求美苏之间的军备控制与缓和，以降低不必要的战略紧张和偶发因素招致核大战的可能性，反对进行战略防御计划的研制。[76]这两派认为各自的观点难以相互兼容。里根总统的“战略防御倡议”（即“星球大战计划”）是“鹰派”政策的典型代表。“鸽派”则认为美国与苏联之间的核军控进程以及缓和局势的发展，更能体现核时代美国的安全利益，其典型代表是极力维护1972年美苏之间的《反弹道导弹条约》。
冷战结束后，虽然苏联和华沙条约国组织解体了，但是，美国上述争论并没有结束。由于美俄之间削减战略核武器进程无论从哪个角度来说都势在必行，而里根一布什政府的“战略防御计划”又得到了继承和发展，因此，传统的“鹰派”和“鸽派”就自然演变成了“战略防御派”和“军控派”。“战略防御派”认为，在后冷战时代虽然美国不再面临大规模核战争爆发的危险前景，但美国依然存在着战略上的脆弱性（strategic vulnerability），那就是虽然美国在进攻性核力量方面不再担心失去优势或者核讹诈，一旦美国建立在综合军事力量基础之上的威慑战略失效，美国遭受即使有限核导弹攻击，仍将难以避免大规模杀伤性武器的打击。特别是冷战后，随着海湾战争的结束，部分第三世界国家的原教旨主义兴起，恐怖主义抬头，地区冲突再度成为国际安全的核心问题。美国成为了第三世界国家极端主义势力的头号国际敌人，出现了一批具有强烈反美情绪、不愿意随着美国的指挥棒转的国家。这些国家在对抗美国的强权政治的过程中，往往采取极端行动，不在意国际准则，因而被美国称之为“流氓国家”。这派人士主张通过大力研制和部署导弹防御武器系统的方式，解决美国的所谓“战略上的脆弱性”。
90年代美国国际和国内事态的发展，使得军备控制派和战略防御派的观点具有了鲜明的党派色彩。在国会内部，共和党议员主要支持“战略防御派”，而民主党议员则主张军控优先原则。在国会中占据多数的共和党议员认为，在维持《反弹道导弹条约》和部署有效的导弹防御武器系统之间没有中间道路可以走。为了对付更不负“责任”和更不讲“规则”的“流氓国家”的挑战，抑制大规模杀伤性武器技术的扩散，并且保护美国本土和海外美军不受到“扩散到”第三世界国家的核武器以及生化武器的威胁，美国就必须研制并部署TMD和NMD。军备控制派倾向于部署TMD和NMD不能简单地破坏美俄之间已有的双边军控条约，不能牺牲美俄之间削减战略武器的已有条约成果，更不能阻碍美国对推动全球防扩散和军备控制的国际合作与发展。为此，他们主张将导弹防御与军控谈判结合起来，而不是美国单方面地采取行动。[77]而战略防御派则更多地倾向采取“鹰派”立场，认为美国的导弹防御武器系统的研制和部署可以一举解决美国的“战略性脆弱”问题，因此可以不惜代价。美国应该在研制TMD和NMD的过程中竭力推动俄罗斯同意修改《反弹道导弹条约》；如果俄罗斯不能被说服，那么，美国也应该突破ABM条约的限制，退出反导条约来部署NMD。
美国国会的共和党议员对推动NMD计划显示出了异常的热心，政党竞争为美国国内的NMD热潮推波助澜。共和党对白宫发起的“安全攻势”使得NMD部署成为克林顿总统第二任期以来所面临的最大的国内政治难题之一。
共和党议员怀疑军控政策和裁军协定会促进美国的安全，认为这类谈判和协议将会阻止美国利用技术手段改进自己的军事力量，破坏美国的威慑能力。而美国的对手则可以利用秘密的违约行为继续发展自己的军备。因此，当美国面临不确定的未来时，维持军事力量和军事技术的支配性优势，是美国消除多重威胁的惟一办法。他们甚至提出，美国建立导弹防御计划有助于裁军，因为强大的美国威慑和军事力量，可以使得其他追求军备发展和扩散政策的国家感到“绝望”。从这些极端保守的战略观点出发，共和党议员从克林顿上台初开始，就对美国研制和部署NMD计划的进度感到不满。特别是1994年国会选举后，共和党人在参、众两院都占据了多数，出于政党竞争的需要，共和党议员在NMD问题上大做文章，抨击民主党政府。1994年，共和党占据多数的国会通过了“导弹防御计划法案”，但遭到了克林顿总统的否决。随后，共和党议员在1994年秋季会期在众议院提出了“美利坚契约”（Contract with America）法案，要求在现实可以允许的时间内尽快部署有效的、全国范围的国家导弹防御系统。该法案在1995年2月15日进入众议院表决。表决结果是212票对218票，仅以十分微弱的劣势被否决。此后，共和党还发表了一系列其他政策文件，要求“尽快部署有效的、全国范围的国家导弹防御系统”[78]。与此相对应的是，国会的民主党议员大多数都站在白宫的立场上，反对尽快进行NMD部署。为此，以导弹防御计划为焦点，国家安全议题成为美国政党竞争的重要内容。
克林顿在没有正式当选美国总统以前，甚至多次表示反对美国发展NMD导弹防御系统。1991年，时任美国阿肯色州州长的克林顿说：“自从里根总统揭开战略防御倡议的面纱以来，我们的国家在这个无用的、只能证明愚蠢的防御系统上花费了260亿美元；国会中的民主党推荐了一个更为现实、更容易达到的目标：防御非常有限和意外的导弹发射。这个目标将允许在反导条约的框架内研发导弹防御系统。”1992年，民主党总统候选人克林顿表示，如果竞选获胜，他将把用于星球大战计划的经费削减一半，取消空间传感器和太空导弹拦截器的研究，集中精力发展用于对付战区导弹威胁的导弹防御系统。[79]在1993年1月克林顿总统刚上台的时候，内阁成员以及总统助手中有多位美国的国际军控问题专家。这些人的意见对克林顿在导弹防御计划中的态度起过重要影响。我们已经看到，克林顿从1993—1998年期间，一直将导弹防御计划的重点放在TMD而不是NMD上，对美国是否应该建立战略防御能力持怀疑态度。克林顿政府在第一任期中，一直将美俄之间的削减战略武器谈判和战略合作视为外交政策的重点。克林顿政府这时需要解决的问题不但包括让俄罗斯同意大幅度地削减战略核导弹，还包括要说服白俄罗斯、乌克兰和哈萨克斯坦等国一起执行核裁军。白宫非常清楚，一旦NMD正式进入部署程序，它不但违背了1972年的美苏《反弹道导弹条约》，而且也将破坏美俄之间核裁军的原则框架，甚至可能导致美俄裁军进程夭折。此外，克林顿上台的1993年，正是冷战结束后国际军控事业出现前所未有大好转机的时期。克林顿政府竭力希望促成防扩散机制在国际社会的进一步发展，加强对各国大规模杀伤性武器不扩散的条约约束。白宫一方面积极推动核不扩散机制的发展，例如无限期延长核不扩散条约（NPT），另一方面也注入了巨大热情推动已经谈判了近15年的禁止核试验条约正式获得批准。同时，也竭力希望完成《化学武器公约》和《生物武器公约》等其他多边国际军控条约能够正式成立。显然，第一任期内的克林顿政府采取了“军控优先”的政策。[80]
如果白宫此时大力发展国家导弹防御计划，对《反弹道导弹条约》采取修改或者退出的立场，必定受到其他国家的质疑和反对，美国的军控方案和军控目标都将随之流产。因此，致力于国际军控和裁军发展在克林顿政府第一任期内压倒了对NMD的部署兴趣。白宫当时在NMD问题上采取的政策是：继续进行规划和系统组成部分的研制，但不提出明确的部署时间；即便1996年“3+3”方案出台，白宫和五角大楼都坚持要等NMD系统技术成熟之后，以及美国“确认”对美国本土的导弹威胁确实存在时才能部署；以NMD系统在技术上仍然没有成熟以及对美国来说“导弹威胁的性质”还有待于进一步确认为由，反对国会要求立即部署NMD系统。1995年11月，白宫向国会提交了“国家情报预测：NIE-95-19”报告。就正在出现的对北美大陆的导弹威胁问题，报告提出：“除了公认的核大国之外，没有国家将有能力在未来的15年内发展出或者装备上可以直接威胁北美本土相互联结的48个州和加拿大的弹道导弹。”[81]在政策基调上，白宫强调美国应该抓住冷战结束的大好时机，切实将美国人民从受几万颗核导弹威胁中解脱出来。降低从冷战时期就积累下的导弹威胁比防御有限的导弹威胁更重要。[82]在1996年的总统大选中，克林顿曾公开表示反对尽快部署国家导弹防御系统，抨击共和党在NMD问题上有难以忘记里根政府“星球大战”的情结。克林顿指责说，NMD要针对的威胁“模糊不清”，而且NMD也可能是“一种代价高昂、明天可能会过时的导弹防御系统”；“建立这一导弹防御系统可能会违反我们已经签署的武器控制协议，而这些协议是使得美国可以更加安全的重要保障。因此，建立导弹防御系统是保卫美国的一条歧路。”
总之，90年代中期，克林顿政府之所以在NMD上作出了不急于部署的“3+3”战略，其主要原因可以概括为以下5个方面：
（1）冷战结束后，美国不再面临受到大规模核导弹攻击的前景，相反，随着美国地区干涉主义的抬头，在地区冲突中保护美国前沿驻军的反导弹任务却大大上升。BMD的首要任务是研发TMD，TMD的经费占据了整个BMD预算的70%以上。美国军方不想让NMD挤占TMD在BMD计划中的优先位置和经费结构。1995年前国防部长佩里（William J。Perry）在国会听证会上表示，“美国导弹防御计划的优先目标是继续发展TMD，以便对付针对美国全球海外驻军的直接导弹威胁。我们也继续推进NMD的技术研制，以便在威胁出现时一旦决定部署，NMD就可以在若干年后进入装备。”[84]
（2）美国受到“国际恐怖主义势力”或“流氓国家”的核导弹威胁，毕竟只是一种“可能性”，即便存在，美国也可以希望通过外交手段予以解决。例如，1994年，美朝就朝鲜核危机问题达成“框架协议”，就曾一度暂时平息了美朝两国之间在朝鲜半岛核问题上的争议。而TMD所要解决的对前沿部署美军的“战区导弹威胁”，美国认为要比NMD所要解决的对美国本土的导弹威胁远为“现实”和“迫切”得多。通过外交手段解决这些“威胁”，比研制和部署大规模的NMD武器系统代价低廉，而且在政治上、外交上和战略上可能更为有效。
（3）NMD的部署涉及1972年的美苏《反弹道导弹条约》和国际武器控制架构的稳定问题。后冷战时代，克林顿政府竭力推行反武器技术扩散，希望进一步推动国际核裁军进程的发展，维持《反弹道导弹条约》无论对于反武器技术扩散还是实现美俄战略合作继续进行核裁军，都是重要一环。由于顾及这一点，特别是作为ABM条约义务国的俄罗斯的反对立场，克林顿政府必须在NMD上采取比TMD更为谨慎的态度，以避免破坏美国对国际军控协议所承担的义务。特别是克林顿政府致力于发展美俄战略合作，改善与中国的关系。如果NMD实施部署，不仅同冷战结束后世界大国关系趋向合作与调和的主流不符，也有悖于其改善与中、俄等大国战略与政治关系的政策要求。而大国关系的改善，也使白宫认为没有“可确认的”理由来进行大规模的国家导弹防御建设。为此，克林顿政府一直认为，在冷战结束后，美国遭受来自俄罗斯和中国的故意、或者事故性的导弹威胁的可能性是非常低的。[85]
（4）美国军方也希望在NMD部署问题上采取比较谨慎的态度，强调要保证NMD研发的技术成熟度和投入现役后的可靠性。“3+3”部署方案有助于延长NMD武器系统的研制和试验时间，为进入实战状态后的NMD提供稳定性和有效性方面的保障。面对国会的压力，军方全力维护既定的“3+3”部署方案。[86]仓促上马的“卫兵”反导弹系统，在1976年2月被国会下令关闭，对美国军方来说无疑“记忆犹新”。因此，李莱斯特别强调，NMD在1996年进入“部署准备阶段”，也只是NMD开始进入“初步的部署规划阶段”[87]。
（5）克林顿政府在第一任期内一再提出要削减军费，增加社会保障和教育经费的投入，为美国人民实现“冷战结束的红利”。同时，克林顿政府也始终追求他竞选时的诺言，那就是要消除美国庞大的政府预算赤字。从1993—1998年间，虽然降得不多，但美国的军费开支确实稳中有降。如果克林顿此时支持NMD系统立即部署，其巨额军费开支不仅将导致军费预算上涨，而且对克林顿政府实现消灭预算赤字的政策也将背道而驰。
但共和党占据多数的美国国会却竭力主张在军备问题上恢复到里根政府的“实力原则”上来。1993—1994年朝鲜半岛核危机时期，白宫主张利用外交手段解决，共和党议员却死抓住冷战时期的意识形态观念不放。众议院议长金里奇（Newt Gingrich）就认为，朝鲜半岛能源开发组织（KEDO）根本无法解决朝鲜半岛的核危机问题。众议院甚至不愿意为KEDO拨款。1996年，众议院削减了给予俄罗斯的核武器销毁援助，使得1996年给予俄罗斯的削减核武器援助下降了6500万美元。同时，共和党人在国会有关战略防御与《反弹道导弹条约》的关系的辩论上，大肆叫嚣“中国威胁论”和来自朝鲜、伊朗和伊拉克等国的导弹威胁，主张放弃反导条约，加紧NMD部署，其政策意见的意识形态色彩越来越浓重。为此，美国外交关系委员会副主席傅里艾（Allen Frye）批评说，国会山庄在反导条约问题上的僵硬立场已经损害了美国对后冷战时代符合美国利益的战略局势发展的可能性作出谨慎判断。[88]
美国的一些保守思想库和共和党的智囊机构也纷纷论证和推动国会有关《反弹道导弹条约》已经过时了的思想。他们认为，1972年的《反弹道导弹条约》是冷战时代的产物，在后冷战时代已经不合时宜。因为当代军备技术的发展速度非常迅速，如果继续坚持反导条约，只会束缚美国军事力量建设的发展。例如，反导条约规定，禁止给予非反战略导弹防御系统以反战略导弹的能力，也禁止在反战略导弹模式下进行非反战略导弹防御系统的测试。然而，无论是根据作战需要还是电脑模拟，甚至TMD中的“PAC-3”低空层战区导弹防御武器以及NAW海军低空层区域导弹防御体系都可以具备相当程度的反战略弹道导弹的能力。因此，这些学者和政策分析家认为，如果坚持《反弹道导弹条约》，不仅将约束美国开展NMD的研制和部署，即使对TMD系统的研发也是一个重大打击。为此，他们竭力抨击克林顿政府“恪守”反导条约的“顽固立场”，认为将TMD列入《反弹道导弹条约》的约束范围，是对反导条约的“扩大解释”。在大规模杀伤性武器扩散为主要威胁源的后冷战时代，反导条约已经不能适合冷战后美国的安全需要。[89]美国前军控谈判代表戴维·史密斯（David Smith）甚至提出，START Ⅱ和反导条约根本就是两类性质的军控条约，前者是规范进攻性战略武器的条约，而后者是规范防御性战略武器的条约。美国不应该接受俄罗斯所提出的将这两者捆绑在一起的做法。[90]甚至连《反弹道导弹条约》的缔造者之一、大名鼎鼎的基辛格（Henry Kissinger）教授也曾在90年代写过文章，认为反导条约并不能适应美国在后冷战时代的安全需要。基辛格甚至认为，在美国作出NMD部署决定以前，不应该与俄罗斯进行《反弹道导弹条约》修改问题的谈判。
以传统基金会（Heritage Foundation）、美国外交政策分析中心（Institute for Foreign Policy Analysis，IFPA）、国家公共政策分析中心（National Institute for Public Policy，NIPP）和防务政策中心（Center for Defense Policy）为代表的一批保守思想库纷纷为冷战后的美国安全战略出谋划策，竭力主张建立美国的战略防御能力。这些思想库认为，在冷战后，美国应该抛弃建立在“确保相互摧毁”基础上的传统威慑战略，取消只是将威慑力量建立在进攻性战略核武器基础上的传统威慑概念。因为所谓“流氓国家”对美国构成了威胁和挑战，因此只有导弹防御计划才能“确保相互安全”（Mutual Assured Secunity，MAS）。为此，他们提议克林顿政府应该用导弹防御来弥补传统威慑战略的“缺陷”，用MAS来取代MAD和MAV（确保相互脆弱）。[91]
但美国国内坚决反对部署NMD计划、反对导弹防御的政策分析机构、思想库和社会团体的呼声也非常广泛。这些机构强烈认为，维护反导条约、推动军控和裁军进程，是美国反扩散努力以及增进国家安全的根本道路。部署NMD不仅在技术上难以成功，而且也会对国际军控事业、防扩散和发展大国关系产生灾难性的影响。其结果，将损害美国的国家安全。特别是冷战结束后，反核运动、争取回归无核武器世界的和平运动在美国蓬勃兴起，越来越多的人对核武器的军事价值表示怀疑。许多人认为，消除核武器是促进国际安全与和平的必由之路，也是后冷战时代美国等核武器大国必须承担的责任。如何在世界消除核武器，首先必须冻结核大国进攻性战略核武器的水平，美俄两个最大的核武器国家首先在削减核武器方面形成连续性的突破。而要保持核裁军进程的发展，不仅要确实落实NPT和CNTBT机制，而且，应该实现国际战略稳定。而NMD为代表的战略防御能力的建立和发展，不仅破坏了国际战略稳定，也将引起其他有核国家对军控和裁军的消极反应，最终将有害于国际军控和裁军进程的发展。本来使人们看到曙光的“无核武器化”世界，将重新变得遥遥无期。以美国科学家联合会（FAS）、科学家关注联盟（UCS）、全美军备控制协会（FAC）、核科学教育基金会（EFNS）、卡内基和平基金（CPE）、可生存世界协会（CLW）减少核威胁协会（CRD）等为代表的社会团体，以及美国外交关系协会（CFR）、麻省理工学院外交政策分析研究所、美国战略研究所（ISS）、史汀生中心等思想库，都强烈质疑和反对白宫部署NMD系统。外交关系协会高级副主席富莱提出，核裁军远远不够，应该禁止战略核导弹，对战略导弹实行某种类似于国际监管的制度（international escrow）。[92]
白宫与国会的NMD部署之争
1996年3月的“第三次台湾海峡危机”以及美国国会由此对所谓“中国威胁论”和“流氓国家威胁论”歇斯底里的反应，进一步推动了国会在导弹防御问题上采取强硬立场。1996年4月，美国前参议院多数党领袖多尔（Robert Dole）和众议院议长金里奇曾联名提出了“保卫美国法案”（DefendingAmerica Act），力图以国内立法的形式逼白宫尽早作出部署NMD的决定。后来，由于国会预算办公室表示，无法为国会授权NMD部署作出准确的经费预算，该法案没有进入表决。当时国会预算办公室的估计是，到2010年NMD系统完成准备时，至少需要花费310亿—600亿美元。[93]这一数字，显然吓退了不少支持NMD尽快部署的共和党议员。“保卫美国法案”中所要求部署的NMD系统几乎成为了“星球大战”的翻版。它所罗列的NMD武器系统包括：一个或者一组陆基和海基的拦截导弹发射场，天基动能拦截系统，天基定向能拦截系统。而且，“保卫美国法案”要求NMD在2003年进入部署，保护美国免受故意或者非故意的战略导弹攻击。
国会的共和党人没有就此罢休。1997年1月开幕的美国第105届国会加强了对NMD部署问题的国会辩论。针对白宫提出的NMD的技术成熟度问题，国会的共和党人提出了“投入更多的研发经费和资源”、“拟订更为全面的发展计划”以及“尽快部署有效的全国性和战区性导弹防御系统”为共和党阵营的三大主要诉求。[94]1月21日，参议院多数党领袖洛特（Trent Lott）提出，1997年美国共和党在国会的立法议程包括通过“国家导弹防御法案”。随后，1月25日，洛特与另一位共和党参议员尼克尔斯（Don Nickles）联名提出了“1997国家导弹防御计划法案”。4月24日，参院军备委员会投票通过了“洛特法案”。这是美国国会下属专门委员会在90年代以来第一次通过有关要求白宫部署NMD的法案。法案要求白宫不晚于2003年年底部署五角大楼规划中的NMD武器系统，以使美国本土免受“有限的导弹攻击”；虽然这项法案在措辞上比“保卫美国法案”要温和一些，但它要求白宫在法案生效“一年的时间内”完成同俄罗斯就修改ABM条约达成协议，否则美国就应该考虑退出ABM条约。
该法案的投票完全是按照党派立场作出的，10名共和党议员投了赞成票，而8名民主党议员则投了反对票。委员会的10名共和党议员为该法案所提出的报告中称，克林顿政府拒绝马上作出批准NMD部署的决定是“一个错误”，美国目前正在面临着来自中国和俄罗斯以及其他国家的“导弹威胁”。这些“威胁”在今后的岁月中将会进一步扩大。为此，这份法案要求美国总统将NMD部署时间明确化。8名民主党议员则强烈反对该项法案，他们的理由是NMD系统的技术前景还不明朗，NMD部署将损害美国的军控与裁军政策，美国所面临的“导弹威胁”的性质还不清楚。反对的理由完全采取了白宫的路线。
针对共和党人把持的国会力图以国内立法形式推动NMD部署的局面，白宫和五角大楼一方面表示不赞成，另一方面也采取了竭力解释的立场。首先，国会预算办公室主任致信参院军备委员会主席瑟尔蒙德（Strom Thurmond），再度强调无法为该法案作出公开的预算。同时，美国国防部总顾问米勒（Judith Miller）也致信瑟尔蒙德，提出“1997年国家导弹防御法案”将会“分散对更为急迫的军事资源的分配……而且，也将被俄罗斯视为是美国想要推翻ABM条约，造成俄罗斯退出START工以及不批准START Ⅱ”。[95]同时，白宫坚持眼前并不存在“可被证实的”导弹威胁的看法，以此来否定国会所提出的NMD应该立即部署的主张。中央情报局在1998年3月向国会提交了“外国导弹发展报告”。该报告重申，除了来自中国、俄罗斯之外，美国在2010年之前没有紧迫的导弹威胁。
由于十分不满白宫对美国近期并不面临严重导弹威胁的结论，千方百计寻找理由以便使得NMD部署合法化，美国国会选择了拿情报部门开刀的做法。国会在通过的“1997年度国防授权法”中，授意对美国的国家情报预测（NIE）进行独立评估。国会任命了前中央情报局局长罗伯特·盖兹（Robert Gates）为NIE评估小组主席。盖兹小组的评估结论虽然批评了美国情报部门，但否认白宫1995年NIE-95-19报告有“政治化”倾向，确认了该报告所提出的“2010年以前”，“流氓国家”不会具备可以威胁美国本土的导弹能力的结论。“1997年国防授权法”还授意成立了专门评估美国受导弹威胁程度的“评估对美国弹道导弹威胁委员会”，任命了前国防部长罗纳德·拉斯菲尔德为委员会主席。“拉斯菲尔德委员会”的评估报告却提出了与盖兹报告相反的结论。
1998年7月15日，美国国会发表了拉斯菲尔德委员会所提交的“拉斯菲尔德报告”（Rumsfeld Report）。该报告在评估美国所面临的导弹威胁时得出了四点结论：首先，对于美国具有敌意或者潜在敌意的国家，正在研制和装备能够威胁美国的弹道导弹，这些导弹将装载生化弹头或者核弹头；朝鲜和伊朗只需要5年、伊拉克需要10年，就能装备可以直接威胁美国的弹道导弹。其次，正在出现的对美国的“导弹威胁”比美情报部门以往所报告的，要更为“广泛、成熟、改进也更为迅速”。第三，情报部门对美国正在面临的导弹威胁作出及时和准确预测和估计的能力，在不断下降。第四，美国对来自朝鲜、伊拉克和伊朗等“流氓国家”的导弹威胁的警觉性正在降低，在某些情况下甚至没有。[96]“拉斯菲尔德报告”为美国的国家安全描述了一片“黑暗景象”。它在文字上没有直接提出美国应该立即部署NMD武器系统，但其上述结论，以及它提议美国应该修改导弹威胁的出现有较长预警时间的政策，很明显是倾向于美国应该立即部署NMDO“拉斯菲尔德报告”无疑为急于通过NMD部署法案的共和党议员提供了重型炮弹。特别是它对美国情报部门的指责，在美国产生了相当大的震撼力。7月15日，众议院国家安全委员会主席斯宾塞（Floyd Spence）提出，“拉斯菲尔德报告”证实了共和党谋求迅速部署NMD系统的正确性。
尽管如此，克林顿政府当时并没有改变无需为NMD确立部署时间表的政策。为此，白宫对“拉斯菲尔德报告”中最主要的论点——美国情报部门无法对所面临的导弹威胁作出及时和准确的预测和判断——进行了回击。7月15日，中央情报局局长特纳特（George Tenet）致信国会议员，表示中央情报局就导弹威胁的评估拥有充分的证据，经过了各方面的评议，是值得信赖的。但也提出要根据证据对结论随时作出调整。同时，民主党国会议员则继续支持白宫的观点。7月7日，两名民主党参议员拉文和平格曼发表了国会总审计室的报告。该报告认为，即使为NMD增加经费，要想到2003年实现NMD部署依然是“高风险”的。
1998年8月31日，发生了朝鲜的“大埔洞1号”导弹试射事件。该事件作为朝鲜加强国防建设的努力之一本无可非议。而且，据西方国家的报道，此次导弹试射并不成功。由于第三节火箭推进失败，导弹并没有按照预定计划进人太空，而是在飞过日本之后，就坠入了海中。[97]更重要的是，朝鲜的导弹试射和是否真正拥有威胁到美国的洲际导弹能力以及是否具有这样的“威胁意图”完全是两个概念。但此事在美、日两国中激起了轩然大波。1998年11月底，西方媒体又报道说，朝鲜正在积极准备进行射程更远的“大埔洞2号”的试射准备活动。“拉斯菲尔德报告”与“大埔洞2号”导弹发射在时间上的紧密联系性似乎进一步“证实”了“拉斯菲尔德报告”的结论，也成为了美国国内支持NMD系统部署的共和党人最重要的“铁证”。国会的共和党人乘机利用这两个事件大做文章，加大了对白宫的抨击和批评。共和党人提出，由于朝鲜的“大埔洞2号”导弹射程可以达到美国的阿拉斯加和夏威夷，因此部署NMD成为了当务之急。针对修改反导条约迟迟得不到俄罗斯的回应，共和党议员主张单方面退出反导条约。共和党参议员考克兰（Thad Cochlan）提出：“共和党对于反导条约的底线相当明确：我们寻求与俄罗斯的合作，但无论如何，国家安全的重要性远较维持一个国际条约的完整性要高得多。”
“拉斯菲尔德报告”和朝鲜的“大埔洞”导弹计划，对1999年1月白宫转向NMD系统部署的新路线产生了重大影响，客观上使得白宫在与共和党的NMD部署争论中处于劣势。在这之前，克林顿政府一直坚持美国的全球卫星监视系统和情报部门的工作，可以有效地预先发现“流氓国家”正在进行有可能威胁到美国的洲际导弹的研制和部署，因此，美国有足够的预警时间来考虑安排部署NMD系统。这是1996年“3+3”部署方案的基础之一，也是克林顿政府反对国会立即部署NMD系统的理由之一。这就是克林顿总统和军方所说的，美国本土受导弹威胁必须得到证实，而白宫和军方也相信美国有能力“证实”这样的威胁。因为基于任何“导弹威胁”都必须有一个发展期，比如从研制到部署，不可能是在短期内实现的，美国就可以赢得导弹威胁的预警期。所以，“3+3”部署方案要求的是，如果决定部署NMD，那么也是在NMD系统技术研制和生产的3年后开始部署，所有的部署工作将在3年内完成。不难看出，“3+3”的这6年部署计划，就是因为克林顿政府强调的美国拥有对付“导弹威胁”的预警期。为此，是否启动“3+3”方案的部署决定，要看具体的导弹威胁的性质而定，在理论上由于有导弹威胁的预警期就变得不是太迫切了。但是，朝鲜的“大埔洞1号”的试射，美国情报部门并没有预先得到明确的预测和估计。这样，事实在保守的共和党人手中，就变成了美国似乎无法掌握来自“流氓国家”导弹部署的预警期。“导弹威胁”对美国来说如果没有预警期，“当然”就应该立即部署，因为“3+3”已经规定了部署必须在6年之后才能完成。总之，这两个事件把美国所面对的“导弹威胁”从可以预警的威胁，变成了“即时”威胁。
在这两个事件的直接作用下，白宫的立场在1999年1月发生了重大变化。[99]1999年1月20日科恩就NMD问题所作的政策调整声明有三个基本内容：一是将“3+3”部署方案修改为“3+5”，同时加大NMD发展的力度，将组织进行各种NMD系统飞行试验，以便完成NMD部署准备评估，以具体的飞行试验来验证NMD技术的可靠性；二是强调美国决心突破《反弹道导弹条约》对NMD部署的限制，其方式既可以是美俄谈判修约，也可以是美国自动退出反导条约；[100]三是在这两者的基础上，宣布克林顿总统将在“部署准备评估”的基础上，于2000年夏天作出是否部署NMD的决定，这无疑等于说明白宫的基本政策已经调整为要让NMD进入部署，NMD进入实战装备的前景顿时明朗化了。而之所以将“3+3”方案修改为“3+5”，显然是受到了1998年11月军方NMD“独立评估小组”（Independent Review Panel，IRP）对NMD“3+3”方案所提出的批评和质疑。IRP小组经研究后警告说，就NMD现有技术和试验进程安排，想要在2003年实现部署20枚拦截导弹的NMD系统，是“高风险”的。[101]
问题是，究竟是什么因素促成克林顿政府作出了重大政策调整，而要决定在2000年夏天部署NMD呢？克林顿政府在NMD问题上坚守了6年，一直顶住了来自共和党占据多数的国会要求立即作出NMD部署决定的压力，为什么到1999年1月开始迎合国会的政策呢？除了“拉斯菲尔德报告”和朝鲜的“大埔洞1号”导弹试射之外，还有其他更深层的原因。
（1）这是一个相当“政治化”的决定，是美国国内政党政治竞争的结果。面对着大选年即将到来之际，克林顿政府不愿意被共和党和国会指责为在防务问题上过于软弱，也不得不考虑安全政策对即将到来的大选形势的影响。因此，我们可以清楚地看到，在科恩宣布“3+5”部署方案之前，克林顿总统已经决定增加2000年度美国军费开支。这是美国在冷战结束后近9年的时间内，军费开支第一次出现增长而不是下降。早在1998年8月，共和党全国委员会主席吉姆·尼科尔森（Jim Nicherson）在《华尔街日报》上撰文，宣称国家导弹防御计划是“2000年总统大选将涉及到的最重要的（安全）问题”。为了保证民主党在2000年总统大选中再度获胜，克林顿政府抛弃了以往一再坚持的在美俄关系中军控优先的原则，也抛弃了近6年来白宫在与国会进行NMD部署较量中所坚持的维护ABM条约立场，接受了国会在NMD问题上的主张。
（2）白宫为了实现进一步与俄罗斯进行核裁军的目的，同时保证美国在新世纪仍然具有强大的战略威慑力，决定加强NMD的研制和部署。在建立导弹防御问题上，白宫和国会的最大分歧，事实上不是国家导弹防御计划要不要的问题，最根本的是对《反弹道导弹条约》的看法问题。白宫的政策是：导弹防御很重要，但由于与反导条约和国际军控和裁军进程相冲突，所以，宁可慢慢来。导弹防御计划的落实应该在不影响美国的裁军目标和不牺牲美俄战略合作的基础上来逐步实现；而共和党的立场却是反导条约并不重要，为了部署导弹防御计划，可以牺牲反导条约。他们不希望因为反导条约的存在，而使得俄罗斯具有对美国导弹防御计划的否决权。因此，从本质上来说，白宫和国会在要不要建立NMD问题上并没有重大分歧。美国学者奥汉龙（Michael Ohanlon）就指出，共和与民主两党以及学术圈对导弹防御计划政策的分歧是有限的。[102]由于认识到无论是NMD还是TMD，在实战部署阶段开始后都将与反导条约相抵触，克林顿政府也想借朝鲜“大埔洞”导弹试射的机会，与俄罗斯就反导条约的进一步修改问题摊牌。在白宫看来，这样的摊牌是早晚的事情。
（3）美国对俄罗斯态度的分析发生了变化。1998年8月的俄罗斯金融危机进一步增加了俄罗斯内部经济和金融局势的困难。在资金方面，俄罗斯对西方的依赖程度加深。同时，俄罗斯国内政局动荡，虽然持激进反美立场的俄共和民族主义政治力量是美国在俄罗斯利益的一大威胁，并在杜马占有多数，但俄共难以上台掌权几乎已成定局。美国曾经推迟了宣布北约东扩的时间，就是为了避免这一决定可能不利于叶利钦为代表的俄罗斯民主派在1994年10月的大选中获胜。为此，北约东扩推迟到了1994年12月才宣布。由于俄共和民族主义势力无法形成强大的联合，民主派在俄罗斯政坛已经不再面临真正危险的对手。与此同时，叶利钦虽然在与美国的关系中经常表达不满，偶尔也会“咆哮”几声，但总是说得多、做得少的底牌，已经被美国了解得非常透彻。特别是随着1999年年初，具有“抗美”思想的俄联邦总理普里马科夫失势并被叶利钦解除职务之后，俄政府内部反西方的力量受到了空前削弱。在这种情况下，克林顿政府提出修改ABM条约，俄罗斯有可能在美国的“软”、“硬”两手兼施之下作出妥协，屈从美国，同意修改ABM条约。这样，克林顿就可以扫除ABM条约和美俄核裁军似乎不可兼得的忧虑，让俄罗斯吞下一个即使难以下咽、但却不得不咽下去的苦果。
（4）美国大军火商的鼓动和游说，对克林顿政府立场的转变也起了重要作用。美国军工企业是美国商界具有重要影响力的大企业。研制和部署NMD，可以使这些企业获得巨额军备订单，增加企业招收员工的数量，带动就业率的增长。因此，NMD的研制和部署，得到了这些军工企业、工会组织的大力支持。他们不断游说白宫和国会，要求部署NMD武器系统。这些军工企业还通过向国会选举和总统选举提供竞选资金的方式，影响国会议员、总统候选人和政府官员的态度。从1990年开始的10年中，美国军火商赞助华盛顿政客的竞选经费总额高达4900万美元，另外有200万美元用于塑造氛围。[103]美国领衔支持NMD系统部署的国防政策研究中心，其年度经费的20%—30%来自于军火承包商。该中心定期发表长篇论文，举办研讨会，为NMD部署造势。1998年，NMD系统最大的武器供应商美国波者公司为国会选举捐款66万多美元。负责制造EKV的雷神公司捐款额也超过了14万美元。对2000年总统选举，截至2000年2月，波音公司的捐款额是29万美元，负责制造SBIRS系统的洛克希德·马丁公司的捐款是37万美元。而1996年美国总统大选时，洛克希德公司的捐款总数超过了100万美元。[104]美国政府不可能忽视这些军工企业的利益而制定自己的安全政策。
（5）到1997年，克林顿政府实现了消除联邦赤字的承诺，美国政府从1998年起开始出现大量的预算盈余。同时，美国经济的强劲增长势头为美国政府的预算能力和政府开支提供了强大保障。如何花费政府的财政收入，保障美国制造业和技术社会的利益，成为了克林顿政府必须考虑的一个新问题。以发展导弹防御的名义，合理合法地增加军费开支是克林顿政府可以拉拢军火制造商、为美国庞大的军工企业保障订单，保障从业人员就业，以及巩固自己权力基础的重要机会。尤其是，克林顿政府希望通过部署导弹防御计划，再一次以政府大规模资金投入的方式，在美国创造另一个“曼哈顿工程”或者“阿波罗登月计划”，以此来拉动美国科技力量的发展，创造新的军事科技转化为商业用途后美国经济和科技竞争力保持领先的成功范例。现代武器系统的研制，不仅需要以高科技为保障，同时也是高科技投资。一项武器系统成熟后附带产生的一连串科技发展，能够转化为巨大的商业效益，促进科技竞争力；“曼哈顿工程”和“阿波罗登月计划”已被证明是非常成功的范例。
尽管如此，克林顿政府还是在NMD部署问题上保持了自己的弹性，只是“靠拢”了国会共和党议员在NMD尽快部署问题上的主张，并没有完全顺从共和党的意见，在NMD问题上坚持了“克林顿方案”。
“克林顿方案”有以下三个方面的主要内容：
（1）继续保持对《反弹道导弹条约》所承诺的义务。科恩在1999年1月20日的讲话中再度确认《反弹道导弹条约》是美国的根本国家利益所在。为此，美国愿意在保持反导条约的基础上继续推进美俄削减战略核武器条约的执行和深入。目前五角大楼所有进行中的导弹防御计划均至少在表面上大都恪守了对反导条约所承担的相关义务。但是有鉴于反导条约中的部分规定对于TMD和NMD的发展已经造成了妨碍，为有利于日后NMD/TMD系统的顺利部署，华盛顿将尽一切努力与俄罗斯等国寻求修改1972年的《反弹道导弹条约》。但美国修改反导条约的决心已定，在1月20日的答记者问中，科恩提出美国不会排除完全退出反导条约的可能性。
（2）NMD只是一个对付“有限洲际导弹攻击”的国家导弹防御系统。具体地说，就是准备部署的NMD武器系统是陆基导弹拦截系统，而不是“多层次”（multi-tiers）的导弹拦截系统，即不是共和党议员所提出的包括天基、海基导弹拦截器在内的缩小版的“星球大战”计划。白宫和国会在这个问题上也进行了协调。1999年3月18日，众议院通过的“国家导弹防御计划法案”只强调NMD一旦技术成熟就进行部署。后来这个法案经过修订，改为部署对付“有限导弹攻击”之后，才在1999年5月送交克林顿总统签署。
（3）继续坚持“有条件”部署的提法。科恩强调，是否决定部署NMD，具体要看“必须要有足够可证实的威胁以支持实际部署决定”，以及“以NMD系统相当程度的技术可信度为前提”。其中，有关“导弹威胁存在”可望于近期内获得确认，而“技术可信度”仍需时间检验。[105]
1999年1月25日，共和党参议院瑟德·科克兰向参议院提出了“1999年导弹防御法案”。3月17日，科克兰法案以73票对3票的绝对优势在参议院获得了通过。该法案授权美国政府，一旦NMD武器系统技术成熟，立即投入部署。3月18日，也就是一天以后，美国众议院也以317票对102票通过了《国家导弹防御计划法案》。其中102张反对票完全是民主党议员投的，共和党众议员全票支持部署国家导弹防御系统。这两项法案都授权并要求美国政府部署NMD武器系统。不同之处是，参议院的法案要求一旦“技术成熟”，美国应该立即予以部署；而众议院的法案则只有一句话，即部署国家导弹防御系统是美国的正式政策。1999年5月20日，美国众议院以345票对71票通过了修改和折衷后的《国家导弹防御计划法案》，采取了与参议院法案保持一致的做法。法案规定，一旦技术成熟，美国将立即部署国家导弹防御系统，以保护美国本土不受来自“流氓国家”或某些核大国“未经授权”的导弹攻击。法案规定，部署NMD是美国的基本国策。法案也提到了为了避免所谓“影响”美俄削减战略核武器会谈的发展，要求美国政府继续就削减战略核武器问题与俄罗斯举行谈判。随后，法案正式送交克林顿总统签署。
毫无疑问，在参众两院通过了两条修正案之后，[106]才投票通过了“1999年国家导弹防御法案”；同时，众议院的法案在送交白宫签署之前也参照参议院法案内容调整了具体措辞，采取了授权部署“对付有限导弹攻击”的NMD系统部署定义；这一切都来自于白宫的压力。共和党人虽然可以主控此次投票，但不得不忌讳投票通过的法案再度被白宫否决的可能性。所以，最后由克林顿总统在1999年7月23日签署了的“1999年国家导弹防御法案”比起最初共和党人提出的议案来说，朝着白宫的立场发生了一定程度的转变。事实上，这是白宫和国会之间的一场交易。科恩之所以要在1月20日宣布NMD计划的调整，就是为了抢在1999年美国国会会期开始以前给共和党议员一个明确的信号：克林顿政府已经基本决定将在2000年部署NMD系统。美国每年的国会会期一般都在1月20日开始。可以预料的是，科恩1月20日的NMD政策调整声明对国会来说会意味着什么。从1994年以来，共和党人占多数的美国国会一直锲而不舍地寻求通过国家导弹防御立法。但是由于白宫的反对和政党政治的作用，该法案迟迟不能出台。但是，白宫为了坚持在NMD问题上的“克林顿方案”，也不愿意看到国会通过一项可能会更多地制约白宫立场的法案。国家安全事务顾问伯杰（Sandy Berger）在2月3日曾致信民主党参议员卡尔·莱文（Carl Levin），威胁说白宫将否决该项提案，并坚持强调说NMD的部署应该基于各种现实条件。[107]因此，最后的“1999年国家导弹防御法案”是双方妥协的结果。白宫同意认可该项法案，而国会则同意“在技术成熟”这惟一条件下部署“有限的”NMD武器系统，并同意就反导条约修改问题与俄罗斯进行外交磋商，而不是共和党议员所主张的退出反导条约。
然而，美国参、众两院1999年3月就国家导弹防御法案的投票结果，生动地说明了美国国会在NMD部署问题上急切和顽固的立场，说明了国会中支持NMD部署的议员力量的进一步扩大。以前国会在“美利坚契约”、“保卫美国法案”以及1997和1998年国家导弹防御计划法案上曾出现过的势均力敌、甚至实际投票力量上反对NMD部署的议员还略微多一点的状况，已经全然不见了。取而代之的是，国会几乎在NMD部署问题上采取了“一边倒”的政策。即便众议院对该法案投了102张反对票，但还不及众议院议员总数的23%。而且，国会通过该项法案所显示的在NMD问题上的立场，与白宫有着比较大的区别。在国会所采取的NMD法案中，白宫所强调的美国所面对的导弹威胁的“性质”、NMD对军备控制政策影响以及科恩在1月20日讲话中所提出的美国对《反弹道导弹条约》所承担的义务等NMD部署条件，都不见了。即便克林顿总统想要拒签该项法案，也可能遭到国会的再度否决。
克林顿总统的NMD政策看起来是在走“军控派”和“战略防御派”这两者的中间路线，或者，用奥汉隆的话来说，采取的是“介于传统的条约支持论者与激进的战略防御论者之间的第三条道路”[108]。1999年3月17日，克林顿总统对参议院通过国家导弹防御法案发表声明，典型地反映了白宫当前在NMD问题上所采取的折衷路线。克林顿表示：“我们将在评估飞行试验和其他发展努力的基础上决定是否部署NMD武器系统；同时，我们还要考虑到NMD成本，评价对美国的导弹威胁的程度；在作出我们的决定的时候，我们也将评估部署进程对实现军控目标的影响，包括通过谈判来修改ABM条约，以便让美国的NMD部署不违反该项条约的规定。”[109]1999年7月27日，克林顿总统在签署“1999年国家导弹防御法案”后所发表的声明中，也同样强调了上述几点内容。因此，克林顿政府的NMD政策，是竭力在强势国会的压力和在持续性的外交政策中谋求平衡。
2000年大选年的局势再度使得NMD问题的争论在美国越发政治化。虽然民主党候选人戈尔（Al Gore）在此问题上的立场要比共和党候选人小布什（George W。Bush）来得谨慎，国际事务和军控政策也不是多数选民关注的焦点，但事实上，两党候选人对于国家安全议题都不敢掉以轻心。在2000年上半年的初选中，两人都发表演说，支持美国部署国家导弹防御计划。其他政党候选人在NMD和《反弹道导弹条约》问题上，都表现出了“宁左勿右”、“宁硬勿软”的态度。在共和党的初选过程中，其他总统候选人如亚里桑纳州参议员麦凯恩（John McCain）强烈支持部署NMD。只有民主党候选人、戈尔的对手、前新泽西州参议员布雷德利（Bill Bradley）对NMD计划有所保留。在初选结束后，小布什更是将NMD问题作为打击民主党对手的重要武器。戈尔在NMD问题上支持克林顿政府的方案，即要部署的NMD是一个对付“有限导弹攻击”的武器系统。但小布什却完全站在共和党的政策立场上，提议部署一个包括天基武器系统在内的“小型星球大战式”的国家导弹防御系统。小布什还强烈主张修改1972年的《反弹道导弹条约》，表示无论俄罗斯是否反对，美国都应该部署一套可以有效地拦截洲际导弹攻击的NMD系统。到2000年5—6月，随着NMD一系列飞行试验的失败，白宫在原来所坚持的“技术可信度”方面，已经越来越表现出身段“柔软”的特点。[110]
1999年下半年到2000年4月，是克林顿政府在NMD问题上表现出前所未有的强硬姿态的时期。它突出表现在三个方面。
（1）克林顿政府接受了美国国会有关“迅速部署”NMD系统的立场。1999年6月23日，克林顿总统签署了国会通过的“导弹防御法案”。部署NMD，成为了美国的法律要求，也成为了美国政府和国会都竞相支持的基本国策。自1993年1月克林顿上台以来，持续了6年之久的在NMD是否应该部署问题上的府、院之争基本告一段落。
（2）全力谋求与俄罗斯谈判修改《反弹道导弹条约》。为此，不惜扬言要退出反导条约，以此来要挟俄罗斯，一定程度上改变了以往认同反导条约为国际战略稳定的基石这一一贯方针。为此，美国不断渲染所面临的所谓“导弹威胁”。1999年9月美国政府最新公布了“到2015年世界各国导弹发展与对美国的弹道导弹威胁”评估报告。该报告继续将俄罗斯、中国、朝鲜、伊朗和伊拉克作为美国最为关注的五个国家。报告修改了以往同类报告的基调，认为朝鲜的“大埔洞2号”装上核弹头，可以直接威胁美国的夏威夷和阿拉斯加两个州。伊朗在未来十年内将进行太空发射，一旦太空发射的运载火箭技术成熟，将可以轻易地转化为洲际弹道导弹。[111]显然，这份报告认为，美国所面临的来自“流氓国家”的导弹威胁是紧迫的、现实的。为了给这样的“威胁评估”做注脚，克林顿政府接受了“拉斯菲尔德报告”的基调，那就是虽然这些国家缺乏大规模发展弹道导弹的工业、技术和经济实力，但是，由于可以通过“国际援助”或者“技术转让”而获得导弹技术、组件，因此可以在较短的、美国难以作出预警的时间内，迅速掌握弹道导弹能力。
（3）在有关NMD拦截能力和系统构成上，一改以往的“谨慎”作风，开始倾向于从G-1到C-2、最终过渡到C-3方案的部署构想。提升NMD武器能力，建立“战略防御”，成为了白宫在NMD问题上的主导观念，也发展成了克林顿政府这一时期NMD政策的基调。[112]白宫认为，最初的C-1能力层次上的NMD部署方案只能对付朝鲜这样的有限导弹攻击。如果美国要能够同时对付来自中东、北非的弹道导弹攻击，就必须实际部署C-3方案。这进一步导致了国际社会与美国在NMD部署和反导条约问题上分歧和对立的扩大。
就《反弹道导弹条约》而言，C-1、C-2和C-3具有相当不同的意义。C-1和C-2从法律上来说，只需对反导条约作小范围的调整。而C-3则不然，如果美国真想在符合《反弹道导弹条约》规定框架内“合法”部署C-3能力和系统规模上的NMD，必须对反导条约原有的条款、原则和宗旨进行大幅度的修改。如果反导条约被修改到能够容纳C-3能力层次的NMD系统部署，这个反导条约很可能也就不是1972年和1974年水平上的反导条约了。1999年6月科隆八国集团首脑会议成为克林顿总统努力说服俄罗斯接受修改反导条约的重要场合。在科隆高峰会议之后，美俄两国正式开始了NMD和反导条约问题的双边磋商。美国软硬兼施，对俄罗斯施加压力，要求俄方同意修改反导条约，这突出表明克林顿政府力求将对付“有限导弹攻击”NMD系统部署建立在C-3方案之上的明确意图。
然而，白宫和国会在NMD问题上的争执并没有结束，从1999年起又进入了新的争论阶段。那就是白宫坚持部署“对付有限导弹攻击”的NMD方案，而国会中的共和党保守派议员并没有理睬克林顿政府的这一立场，也无视1999年国家导弹防御法案中的妥协性规定，继续要求克林顿政府将NMD拦截手段从陆基扩大到海基和天基，要求白宫研制和部署多层次的、拦截手段多样化的NMD系统。同时，在反导条约问题上，被俄罗斯拒绝修改态度搞得恼羞成怒的国会共和党保守派强烈要求白宫退出反导条约，并荒唐地主张美国参议院有权宣布废除美国政府在1972年与前苏联签署的《反弹道导弹条约》，希望以国会的强硬立场，为克林顿政府作出扩大规模的NMD部署决定扫除障碍。为此，参议院一直拒绝批准1997年9月美国和俄罗斯签署的“划界协议”（Demarcation Agreements）中有关扩大反导条约缔约国的协定，[113]甚至有个别持极端观点的议员不承认俄罗斯是《反弹道导弹条约》的当然继承国和合法缔约国地位。除了压缩NMD飞行试验计划，竭力争取在2000年部署准备评估的基础上作出NMD部署决定之外，克林顿政府对国会的上述压力基本上采取了抵制的态度。首先白宫没有将NMD的拦截手段扩大到海基或者天基。任何NMD拦截手段的扩大不仅将增加美国与俄罗斯谈判修订反导条约的难度，而且在准备上也根本无法实现以2000年为起点的“3+5”部署方案。无论从技术上还是从经费以及预期的2005年部署“门槛层次”的NMD系统上，白宫都可以顶住国会来自这一方面的压力。尽管李莱斯曾经表示，BMDO在考虑NMD应该发展什么样的武器系统方面主要是从技术可行性出发，“没有考虑、也没有对反导条约存在任何偏见”[114]。在有关反导条约问题上，白宫基本采取了与国会保守派议员不同的主张，坚持同俄罗斯通过谈判修改反导条约一直是克林顿政府的基本政策。
将俄罗斯视为非《反弹道导弹条约》合法继承国，或者片面地认为随着前苏联的解体反导条约也同时失效的观点，只能证明缺乏基本的国际法常识，也是保守的共和党人在后冷战时代仍然以充满意识形态的眼光来看待国际事务的具体表现。美国前国务卿贝克（James Baker）在1992年1月29日布什总统与叶利钦总统举行的首脑会晤后明确表示：“我对叶利钦总统指出，美国将继续承担对反导条约的义务；我们也很清楚地说明，我们希望独联体的所有国家都能遵守前苏联参加的所有国际条约和所履行过的义务，包括反导条约。”[115]而叶利钦总统在此次首脑会晤中也明确承认俄罗斯对前苏联在双边和多边基础上所签署和执行的国际义务的继承地位。美国政府对俄罗斯是反导条约当然继承国的地位从来没有提出过怀疑。美国前军控谈判副代表格拉汗姆（Thomas Graham）在1998年10月22日，曾专门就上述问题即反导条约的合法地位发表过声明。该声明同时指出，参议院只有批准美国政府所签署的国际条约的权利，而条约的执行权、修改权以及终止条约的权利都归美国总统。美国总统同时根据宪法和美国的司法实践，享有承认条约的继承国和继承国政府的权利。[116]这一点，即使像路易斯·亨金（Louis Henkin）教授这样的美国宪法学权威，在自已的著述中也指出得很清楚。[117]
注释
①Paul B。Stares，Space and National Security，the Brookings Institution，1987，p。189.
②Donald R。Baucom，“Ballistic Missile Defense：A Brief History，”Ballistic Missile Defense Organization（BMDO），Fact Sheet，May 1999.
③阎学通：《战区导弹防御计划与东北亚安全》，载于阎学通著：《美国霸权与中国安全》，天津人民出版社2000年版，第78页。
④Uzi Rubin，“Iraq and the Ballistic Missile Defense，”The Bulletin of the Atomic Scientists，Vol。46，No。8，October，1990，p。11.
⑤“National Missile Defense Evolution，”Ballistic Missile Defense Office（BMDO）Fact Sheet，March 2000.
⑥George Bush，National Security Strategy of the United States：1991—1992，Virginia：Brassey，1901，p。106.
⑦DOD Directive 5141.5：“Implementation of，and Compliance with，Arms Control Agreements，”July 31，1992.
⑧Robert D。Blackwill and Albert Carnesale，New Nuclear Nations：Consequences for U。S。Policy，Washington，D。C。：The Council on Foreign Relations，1993，p。65.
⑨Malcolm R。ONeill，“Ballistic Missile Defense：12 Years of Achievement，”the House National Security Committee，April 4，1995；American Force Information Service，Vol。10，No。37，1995，p。2.
⑩William J，Broad，Tellers War-the Top-Secret Story Behind the Star Was Deception，New York：Simon＆Schuster，1992，p。266.
[11]参见the US Ballistic Missile Defense Organization：“The Ballistic Missile Defense Charter，”BMDOLINK，April 8，1999.
[12]Lester L。Lyles，Statement，Subcommittee on Research and Development Committee on National Security U。S。House of Representatives，March 6，1997；pp。12—13.
[13]美国对导弹的分类是：短程导弹（short-range，missile），射程为1200公里以下；中程导弹（medium-range missile），射程为1200—3000公里；中远程导弹（intermediate-range missile），射程为3000—6000公里；洲际导弹（inter-continental ballistic missile），射程为6000—16000公里。参见U。S。Department of Defense，Dictionary of Military Terms，London，Creenhill Books，p。52.
[14]BMDO，“Missile Defense Milestone。”
[15]“宙斯盾”是美国70年代后期研制、80年代初期投入现役的海军防空武器系统。它本身并非美国战舰的名字，能够并且配备“宙斯盾”防空武器系统的战舰通常被称为“宙斯盾”级战舰。“宙斯盾”系统具有强大的海上战区防空能力。其核心系统包括：AN/SPY-1A多功能相控阵雷达，该雷达可以对空实施全方位搜索，搜索距离为400公里，可以同时监视400个目标，并自动跟踪其中的100个目标；MK1指挥与决策系统；MK99火控系统；“标准-2”舰对空导弹；阿洛司反潜导弹；“战斧”和“鱼叉”式巡航导弹；127毫米主力舰炮、双座6管20毫米口径“密集阵”舰炮系统；两座三联装鱼雷发射管以及众多种类的电子战系统。因此，“宙斯盾”级战舰是当今世界上非航母类战舰中单舰防空火力和进攻火力最强的战舰。其中，“标准-2”舰空导弹射程96—120公里，射高24.4公里，飞行速度2.5—3马赫，已经具有全天候、全空域作战性能。
[16]1972年的《反弹道导弹条约》明确限制美苏研制和发展具有战略防御能力的反弹道导弹武器系统，但对这样的系统的技术标准却并没有作出相应说明和规定。因此，什么是条约所限制的“ABM导弹”，就成为了美俄之间需要解决的一个问题。这个问题在1997年9月得到了初步解决。请参见本书第八章。
[17]有关TMD武器系统中的部分支持性技术系统部分，如SMTS与反导条约的关系，请参见Richard A。Falkenrah，“Theater Missile Defense and the Anti-Ballistic Missile Treaty，”Survizrtl，Vol。36，No。4（Winter 1994—95），pp。140—160.
[18]U。S。Department of Defense：Directive Number 5134.9，July 14，1994.
[19]BMDO Joint Program Office，National Missile Defense，p。1.
[20]Malcolm R。ONeill，“Ballistic Missile Defense：12 Years of Archievement，”the House National Security Committee，April 4，1995；American Force Information Service，Vol。10，No。37，1995，pp。1—29.
[21]参见BMDO，“FY1999 Presidents Budget Press ReleaseOverview，”Nov。13，1998.
[22]“The Ballistic Missile Defense Fiscal Year 2000 Budget，”Ballistic Missile Defense Office，Fact Sheet，March 2000.
[23]距离地面100公里是大气层内和外的基本分界线。超过100公里的直线地面距离，是大气层外；高度低于距离地面100公里，是大气层内。
[24]参见美国国防部：“Ballistic Missile Defenses：Introduction，”at http//www。dic。mil/execsec/adr95/bmd-5.html。
[25]John Pike，“Ballistic Missile Defense：Is the U。S。‘Rushing to Failure’？”，Arms Control Tcday，April 1998，p。9.
[26]www。cdiss。org/coopt。htm。
[27]Ibid。
[28]美国对战区弹道导弹的解释是小于3500公里的，都算作“战区导弹”；而大多数国家认为，300—1000公里射程的导弹才应该算作“战区导弹”。美国的算法显然是为了扩大战区导弹防御系统的范围。参见邹华云：《战区导弹防御（TMD）与全球和地区安全的关系》，载《国际问题研究》，1998年第1期，第29页。
[29]Opening Remarks by Lieutenant General Lester L。Lyles，Director of BMDO，March 6，1997.p。3.
[30]General Lester L。Lyles，testimony before the Committee of International Relations of Congress，April 11，1999，p。5.
[31]The General Counsel of the Department of Defense，Departmental Recommendation for the Committee on Armed Services，U。S。Senate，April 23，1997.
[32]Malcolm R。ONell，Congressional Testimony in the Committee on National Security，House of Representatives，March 7，1996，p。17.
[33]日本《读卖新闻》，1999年1月16日，第2版。
[34]日本《朝日新闻》，1999年1月13日，第3版。
[35]BMDO，“Ballistic Missile Defense-the Core Program，”BMDO Fact Sheet，January 2000.
[36]Ballistic Missile Defense Organization；Fact Sheet：Patriot Advaned Capability-3，February 2000.
[37]Louis J。Rodrigues，Director，Defense Acquisitions Issues，“DODs Mobility Requirements-Value of Intratheater Lift Analysis Can be Enhanced，”FDCH，GAO/NSIAD-98-53，January 1998.
[38]Ballistic Missile Defense Organization：Fact Sheet：Nazry Area Ballistic Missile Defense Program，February 2000.
[39]Ibid。
[40]Jeremy Stocker，Sea-Based Ballistic Missile Defense，Center for Defense and Internatinal Security Studies，Lancaster University，UK，1996，p。61.
[41]The Henry Sticnson Center，Theater Missile Defenses in the Asian-Pacific Region，June 2000，p。6.
[42]William S。Cohen，“Department of Defense（DOD）News Briefing，”January 20，1999.
[43]SINA新闻中心。
[44]Lieutenant General Ronald T。Kadish，Director of BMDO，Prepared Testimony before the Senate Approprications Committee Defense Subcomittee，April 12，2000.
[45]The U。S。106th Congress：National Missile Defense Act of 1999，Section 2.Passed the Senate March 17，1999.
[46]参见Malcolm R。ONeill，“Ballistic Missile Defense：12 Years of Achievement，”Prepared Statement to the House National Security Committee，April 4，1995；American Force Information Service：Defense Viewpoint，Vol。10，No。37，1995，pp。1—29.
[47]The U。S。Department of Defense：“DOD Directive，No。5134.9，”June 14，1994，p。1.
[48]William P。Cohen，“Statement in Connection with the FY1998 Defense Budget，”February 12，1997，p。7.
[49]参见Malcolm R。ONeill，“Ballistic Missile Defense：12 Years of Achievement”。
[50]Central Intelligence Agency，Prospects for the Worldwide Development of Ballistic Missile Threats，declassified version，November 1993；in Joseph Ciricione and Frank Von Hippei，The last 15 minutes-Ballistic Missile Defense in Perspectize，Coalition to Reduce Nuclear Dangers，1998，Appendix B。
[51]William J。Perry，Secretary of Defense，Annual Report of National Defense to the Congress，February 2，1995，p。239.
[52]National Intelligence Estimate Presidents Summary，Emerging Missile Threats to North America During the Next 15 Years，PS/NIE 95，November 19，1995.
[53]FAS：National Missile Defense，July 2000，p。8.
[54]Malcolm R。ONeill，“Staying Prepared Against。Ballistic Missues，”American Force Information Service：Defense Viewpoint，Vol。11，No。18，1995，p。1—18.
[55]Lester L。Lyles，“Role of Missile Defense in U。S。National Security Strategy，”U。S。Army Symposium on Strategy，Force Structure and Defense Planning for the 21st Century，November 13，1996.pp。7—8.
[56]The Senate Committee on Armed Services，National Missile DeTense Act of 1997，Report 105-15，April 30，1997，Calendar No。42 Report。
[57]上述数据请参见美国国防部1997年6月致美国审计署（the US General Counting。Office）的系列文件：National Missile Defense：Even with Increased Funding，Technical and Schedule Risks are High，Document File of BMDOLINK。
[58]Office of Assistant Secretary of Defense：News Release，“Missile Test Successful，”January 16，1998.
[59]FAS：National Missile Defense，July，2000，p。9.
[60]Office of Assistant Secretary of Defense：“Cohen Announces Plan to Augment。Missile Defense Program，”News Release，January 20，1999.
[61]Ibid。
[62]Office of Assistant Secretary of Defense：News Release，“BMDO Notice of Intent Published，”November 17，1999.
[63]Office of the Assistant Secretary of Defense：William Cohens DoD News Briefing，January 20，1999.
[64]Ibid。
[65]参见William Cohen，DoD News Fact，January 20，1999，p。2.
[66]Pete Pichaske，“Support grows for anti-missile net，”1999 Honolulu Star-Bulletin，February 15，1999.
[67]Office of the Press Secretary of the White House，Statement Announcing the Presidents Signature of the National Missile Defense Act of 1999，July 23，1999.
[68]Lester L。Lyles，Statement for Subcommittee on Defense of Senate Appropriations Committee，April 14，1999，pp。9—11.
[69]“Cost of Initial NMD to Rise 50 Percent，”BMD Newswire（Councif for A Livable World），December 15，1999.
[70]Joint Program Office：National Missile Defense，p。2.
[71]参见科恩1999年1月20日在国防部举行的新闻发布会上的发言。
[72]有关今后至2005年，BMW在NMD项目上的具体操作性安排，请参见Lester L。Lyles，“Statement before the Subcommittee on Strategic Forces of Senate Committee on Armed Services，”February 24，1999.
[73]参见李莱斯1999年1月20日在国防部举行的新闻发布会上的答记者问。
[74]Lester L。Lyles，Statement before the Senate Appropriations Committees Subcommittee on Defense，April 14，1999，p。9.
[75]David R。Tanks，National Missile Defense：A Candid Examination of Political Limits and Technological Challenges，Cambridge，MA：Institute for Foreign Policy Analysis/IFPA Publishes，1998，p。2.
[76]有关这两派的争论，参见Michael Krepon，Strategic Stalemate：Nuclear Weapons and Arms Control in American Politics，Washington，D。C。：Henry L。Stimson Center，1997.
[77]Michael Krepon，“Are Missile Defense MAD？”Foreign Affairs，Vol。74，No。1（Winter 1996），pp。19—24.
[78]朱明权：《从首先签署到首先否决：美国与全面核禁试条约》，载于《当代亚太》2000年第2期，第13页。
[78]“Stubborn Things-A Decade of Facts about Ballistic Missile Defense，”A Report by Senator Thad Cochran，September 2000，pp。4—6.
[80]参见Michael Krepon，Strategic Stalemate：Nuclear Weapons and Arms Control in American Politics，pp。61—85；Alton Frye，Banning Ballistic Missiles，Foreign Affairs，November/December 1996，pp。98—108.
[81]转引自“Ramsfeld Panel Releases Report on Missile Treaty to U。S。”，Arms Control Today，Vol。28，No。5（June/July 1998），PP。17—18.
[82]在克林顿上任初期，美国“军控派”的主流声音是美俄削减战略核武器不是“多少算够”，而是“到底能够削减多少”的问题。参见Ivo H。Daalder，“The Future of Arms Control”，Survival，Winter 1992/1993，pp。51—73.
[83]Lisa Davis，“Missile defense impedes U。S。Security，”Time，November 12，1996，p。33.
[84]William J。Perry，“Robust National Security at a Reasonable Cost，”Prepared Statement to the House National Security Committee，February 8，1995.Defense Viewpoint：American Force Information Service，Vol。10，No。14，1995，p。3.
[85]DOD Annual Defense Report to Congress，1995，p。15.
[86]Lester L。Lyles，“Statement before the Subcommittee on Research and Development of the House Committee on National Security，”March 6，1997，p。12.
[87]Lester L。Lyles，“Opening Remarks before the Subcommittee on Strategic Force Committee on Armed Services，”February 27，1997，p。3.
[88]Alton Frye，Banning Ballistic Missiles，p。101.
[89]The Heritage Foundation，Defending America：A Near-and-long Term Plan to Deploy Missile Defenses，Report of the Missile Defense Study Team，1995.
[90]引自李大中：《后冷战时代美国飞弹防御政策》，载于《问题与研究》，2000年5月期，第41页。
[91]参见Robert L。Pfaltzgraff，Jr。，ed。，Security Strategy and Missile Defense，Herndon，VA：Brasseys Inc。，1996.
[92]Alton Frye，“Banning Ballistic Missile，”Foreign Affairs，November/Decernber 1996，pp。99—112.
[93]参见Arms Control Today，May/June 1996.
[94]Joseph C。Anselmo，“U。S。Paces Growing Arsenal of Threats，”Aviation Week＆Space Technology，February 24，1997，p。48.
[95]Craig Cemiello，“Senate Committee Approves NMD Bill Mandat-ing Deployment By End of 2003，”Arms Control Today，Vol。27，No。3（April 1997）。
[96]“Ramsf eld Panel Releases Report on Missile Treaty to U。S。，”Arms Control Today，Vol。28，No。5（June/July 1998），pp。17—18.
[97]日本《读卖新闻》，1999年9月11日，第3版。
[98]转引自李大中：《后冷战时期美国的导弹防御政策》，载于《问题与研究》，2000年第5期，第42页。
[99]即便反对NMD部署的美国学者也认为，“拉斯菲尔德报告”和朝鲜的“大埔洞”导弹计划是克林顿政府在与国会就NMD系统部署论战中立场退缩的重要原因。George Lewis，Lisbeth Gronlund，and David Wright，“National Missile Defense：An Indefensible System，”Foreign Policy，Winter 1999—2000，pp。131—132.
[100]1972年的《反弹道导弹条约》曾规定，基于国家利益的考虑，美苏作为条约的签署国有权在通知对方后的6个月内退出条约。
[101]Welch Panel，Report on Reducing Risk in Ballistic Missile Defense，November 1998.
[102]Michael H。Ohatilolt，“Star Wars Strikes Back，”Foreign Affairs，Vol。78，No。6（November/Decemhar 1999），p。69.
[103]《NMD呼声甚嚣尘上，军火商推波助澜》，载于《侨报》，2000年7月10日，第3版。
[104]Stephen Young，Pushing the Limits：the Derision to National Missile Defense，Coalition for Reducing Nuclear Danger，June 2000，p。35.
[105]William Cohen，DlD News Briefing，January 20，1999.
[106]这两项修正案分别是由参议员科克兰和玛利·兰德里欧（Mary Landrieu）提出的。第一条修正案要求接受以“技术成熟”为NMD系统部署条件；第二条修正案要求授权白宫与俄罗斯就《反弹道导弹条约》修改问题展开外交谈判。
[107]CLW/EF：“National Missile Defense：What Happened in Congressthe Week of March 15，1999.”
[108]Michael OHanlon，“Star Wars Strike Back，”Foreign Affairs，Vol。78，No。6（November/December 1999），p。69.
[109]引自John E。Pike，“National Missile Defense：Rushing to Fail ure？”F。A。S。Public Interest Report，Vol。52，N。6（November/December 1999），P。1.
[110]有关这一点，请参见本书第十章第一节。
[111]National Intelligence Council，“Foreign Missile Developments and the Ballistic Missile Threat To the United States Through 2015，”Septem ber 1999.
[112]参见Michael H。Ohanlon，“Star Wars Strikes Back，”Foreign Affairs，Vol。78，No。6（Novgnber/Decanber 1999），pp。67—71.
[113]有关“划界协议”的具体内容，请参见本书第六章第一节。
[114]有关克林顿政府在1999年坚持NMD部署问题上“克林顿方案”的理由，请参见前BMDO局长李莱斯在1999年3月24日、4月9日和4月23日在美国国会听证会上的陈述和发言。
[115]merge Btam and John Rhinelander，“The Arms Control Obligations of the Fatmer Soviet Union，”Virginia Journal of International Law，Winter 1993，p。325.
[116]“Anti-Ballistic Missile Treatys Legal Status，”CLW，NMD News，July 2000.
[117]参见路易斯·亨金：《宪政主义、民主与美国外交政策》，三联书店1995年版，第125页。