改革开放以来，随着地区竞争愈演愈烈，工业化和城市化迅猛推进，地方政府的财政支出压力和收支缺口越来越大。地方政府，尤其是市县两级政府的债务日趋严重的问题逐步引起专家学者和政策部门的注意。人们越来越关注如何减少地方政府财政风险，增加财政透明度，尤其是负债透明度。发行市政债券作为地方政府事实和隐性负债的显性化手段也提上议事日程。
本章可以分为理论和应用分析两大部分。理论分析首先介绍地方政府负债和市政债券的一般定义、发展概况、分类、特征等，然后从宪政经济学和财政联邦制理论入手，分析地方政府的财权、负债倾向、发行市政债券的规则问题，再应用公共财政理论探讨地方政府负债和市政债券的具体运作形式。在应用分析部分，本章分析中国地方政府负债的现状、问题与成因，研究城投债和地方政府债券的运作状况与特点，探讨有关中国地方政府负债、城投债和地方政府债券运作的规则框架。
一、概念界定
地方政府负债口径不一。就我国而言，只要地方政府总支出高于其总收入（包括一般预算内、预算外和制度外收入），就存在实际负债，因此地方政府负债可表示为地方政府总支出与一般预算内、预算外和制度外收入总和的差额（定义1）。这一定义涵括的负债形式很多，如政府从企业和银行借贷、政府间资金拆借、拖欠工程款等。然而中国地方政府还常常要对其直接或间接担保的所属企业或项目承担全部或部分债务责任，因此一个更为宽泛的政府负债定义应将这部分负债和或有负债都包括在内（定义2）。除非另作定义，本文提到的中国地方政府的负债即指定义2.
市政债券是国际上地方政府负债的主要手段。这种负债手段不限于城市政府，全国级次以下的各级政府发行的债券均包括在内。与国家公债不同，市政债券通常禁止用于弥补地方财政预算赤字，而只能用于下列用途：（1）解决由税收与支出周期错位或其他原因引起的临时性财政资金周转问题；（2）为各项公共资本计划提供资金支持，例如地方建设维护、学校建设、供排水系统等；（3）支持并补贴各类促进地区发展和增进居民福利的私人活动，例如工业园区的建设、停车场的修建等（Fisher，1996）。为了满足上述这些不同的目的和用途，市政债券衍生出大量不同类型。就偿还期限而言，市政债券可以分为短期和长期债券（Fisher，1996），其中长期债券占了绝大部分。按照偿还资金来源，长期债券又可分为两大类：一般责任债券（general obligation bond）和收益债券（revenue bond，又称非担保债券non-guaranteed debt）。两类债券存在根本区别，前者以政府的信用和全部税收作为偿还担保，在性质上更接近税收，可以视为对未来税收的提前支取和使用，安全性较高；后者则仅由发债项目产生的各类使用费或其他收益提供担保，更接近企业债券。由于一般责任债券本质上是对税收的一种替代，因此发行比较严格，多需要辖区内选民通过全民公决投票表决；相对而言，收益债券的发行就要宽松很多，往往无须经过严格的政治程序（Newcomer等，1983）。
广义的市政债券（municipal bond）是指地方政府或其授权代理机构发行的、以地方政府信用为担保的有价证券，所筹集资金主要用于地方公用设施的建设。在成熟市场上，市政债券一般有四个特征（巴曙松，2009）：一是发行人必须为地方政府及其授权机构或代理机构；二是筹集资金一般投向城市（更广义地讲涉及“地方”）公用设施建设；三是偿债资金来源多样化；四是具有特殊的免税待遇。此外，在成熟经济体里，地方在市政债券的发行和偿还上存在自主权。地方是否在债券发行和偿还方面拥有自主权，在一定程度上也构成是否属于市政债券的一大衡量标准。目前我国地方政府以政府信用对地方投融资平台公司的企业债券提供了隐性担保，平台公司相当于地方政府的代理发行机构。城投债除了不享有免税待遇之外，具备市政债券的其他一般特征。可以视城投债为一种“准市政债券”。目前，财政部代理地方政府，为地方政府债券还本付息。它还代理多数省份的地方政府债券发行，但少数省份和计划单列市则已经在试行自行发行地方政府债券。这里，财政部相当于地方政府还本付息的授权代理公司，也是多数省份发行地方政府债券的授权代理机构。可以说，当前的地方政府债券已经具备了上述市政债券的四个一般特征，但是地方缺乏发行和偿还自主权，因而也还是一种“准市政债券”。
二 地方政府负债和市政债券的经济学分析
（一）宪政经济学分析
本节在政府与社会、公民关系的框架下考察地方政府负债与市政债券，这是布坎南意义上的宪政经济学视角。这一视角之所以必要，是因为传统公共财政理论对地方政府债务和市政证券问题的研究存在一定缺陷，例如其隐含假设是“仁慈政府”，在鼓吹财政支出的乘数效应（Samuelson，1970）时忽略了公共支出对私人投资的替代和挤出效应，而且没有考虑辖区内公民意愿与代际公平问题。实际上政府收支并不仅是财政学问题，它更多是制度设计和政治博弈的结果，因而也是宪政和政治学问题。政府在本质上更接近一个利益独立、常常凌驾于社会之上的实体，这一特点深刻地影响了政府财政税收行为，因此要研究政府负债，就必须考虑到政府和居民之间、政府和政府之间的冲突与矛盾，而这无疑就进入了宪政经济学的领域。本节的分析将首先从个体出发，研究个人对债券的偏好和反应，主要涉及代际公平等问题；其次研究民主机制下的政府负债行为和市政债券的选择；最后研究利维坦型政府发债行为的扭曲。
1.公债政治的核心问题：临时债务与成本转嫁
政府负债可以看成是将征税时间后推。Tullock（1959）认为，如果个人对全部时期的收入和支出具备完全信息，也能够正确地计算现值，则理性选择是通过发行公债提供所有的公共品和劳务，而在期末一次性征税偿还所有债务。虽然这种方案能够赋予个人在各时期内调整自己收入支出安排的最大自由，但现实中却很难实现，主要是因为公债诱发的财政幻觉、个人对未来债务现值的不完全计算等将导致个体非理性地安排收入和支出，也导致部分人在期末征税时向其他人施加临时债务（Buchanan，1966）。
临时债务概念是贯穿政府债务的全部宪政和政治研究的主线，其核心概念是，社会以负债方式享受公共品，使得部分群体能够在未来偿还债务时主动（例如迁移）或被动（例如死亡或破产）地躲避税收，成功地将部分成本转嫁到其他个体身上，导致成本与受益脱钩，不符合林达尔—维克塞尔效率标准。在自利假设下，社会中凡是预计到有可能在未来时刻转嫁公共品成本的群体都会理性地选择多发债务，而一个政治体系如果在宪政设计上允许政策的主导权为这些群体所左右，则其自然的财政倾向就是过度负债。
2.公债政治的微观基础：年龄、收入、流动性与负债偏好
民主政治下的政府债务由选民的偏好决定，而不同特征的选民对政府负债有着显著不同的偏好，其中影响较大的因素包括年龄、收入和流动性。
年龄问题就是前文提到的代际公平问题，这也是政府债务中讨论最多的话题。李嘉图（Ricardo）首先提出，庇古（Pigou，1928）明确阐述的观点是，只有政府负债降低了当期储蓄率（即影响私人资本的形成），政府负债形成的负担才被转嫁到下一代。然而，Bowen，Davis和Kopf（1960）认为，即便当期私人投资不受影响，起码也有部分的债务负担被转嫁到了下一代。马斯格雷夫（Musgrave，1959）和布坎南（Buchanan，1958）也同样认为，税收负担不会在代际间转嫁，但政府债务负担则一定会在代际间转嫁。就现实政治来看，通过负债将公共品成本转嫁给下一代的动机确实存在。大量研究发现，老年人比青年人更倾向于通过发行债券来筹集公共开支，特别是弥补由于福利开支过大引起的赤字，他们常常会组织起来通过游说和施加压力来达到有利于自己的财政开支方案（Persson和Tabellini，2000）。
收入对负债偏好的影响比较复杂。低收入群体希望更大规模的再分配和社会保障福利开支（Tabellini，1990、1991），而且赞成发行债券来弥补因此而造成的财政赤字，因为未来的偿付很大部分将由富裕群体承担。高收入人群一般反对用于福利的债券，但对用于发展支出的负债则较为赞成，因为他们在无须增加现期税收负担的前提下可以从未来的经济发展中获得很大好处。实际政治的妥协结果很可能是两类债务的共同增长。就现实而言，富裕地区的人均一般责任债券数额要更高一些，这主要是因为其居民有更高的资本支出需求，而且富裕本身就是一种信用，降低了借款成本（Temple，1994）。
人口流动性主要是对一国国内的地方债务意义重大。一方面，地方政府往往会过度负债以促进经济发展，吸引人口流入，将部分偿债压力转嫁到迁入居民身上（Schultz和Sjostrom，1997）；另一方面，流动性较强的居民（往往也就是富裕居民）会更倾向于负债，因为负担可以转嫁给流动性较低的群体（Temple，1994）。
3.民主政治下的地方政府负债
在民主政治中，微观个体的偏好经由各种机制（主要是多数表决和政党选举机制，以及派生的院外游说机制等），整合为政府负债的规模和取向。中位数选民投票模型揭示，在给定假设条件下，意识形态偏好居中的中位数选民（median voter）的偏好决定了政策走向（Black，1948；Downs，1957；缪勒，1999），因此地区的选民特征分布，尤其是中位选民特征将极大影响其债务发行。根据上文分析可以推测，老龄化的、富裕的、人口流动性强的地区将倾向发行更多的市政债券。
政党选举竞争的介入使情况更加复杂。就两党制国家而言（典型的如美国），Aghion和Bolton（1990）通过两期政党竞争和概率投票模型说明，执政者通常会选择过度负债以取悦边缘选民。就议会多党联合政体而言（如德国等许多欧洲国家），Velasco（1999）认为，缺乏核心权威的政府（例如多党弱势联合政府），以及决策权力分散的预算程序会导致过度发债，这一观点为许多实证研究所支持（如Kontopoulos和Perotti，1997）。此外，任期过短、更迭频繁的政府，往往倾向于过度负债（Alesina和Tabellini，1990；Persson和Svensson，1989），这是因为不稳定的任期助长了短期机会主义行为（Persson和Tabellini，2000），这也为部分实证研究所支持（如Ozler和Tabellini，1991；Crain和Tollison，1993；Pettersson，1998）。
显然，民主本身并不能保证政府负债保持在最优水平。选民特征、竞选机制、政府稳定程度等都会影响发债，而且通常的结果是过度负债，因此更好的方案是对政府规模，包括负债规模订立严格的、长期稳定的宪政明文制约，即将政府债务问题由反复博弈的政治战场解放出来，从宪政高度对其作出规范。
4.利维坦的负债
上述研究仅仅考察了社会和政治的不同特征对负债的影响，但却忽略了政府本身的负债动机。传统理论假设政府是公共利益的代理人，这一分析传统自从引入政府的自利经济人假设后已被推翻。布伦南和布坎南（Brennan和Buchanan，1980）借用霍布斯（Hobbes）的利维坦（Leviathan）这一吞噬一切的怪兽概念来说明政府不仅有着自身的利益，而且它会利用政治垄断权力来尽力压榨居民，谋求自身利益的最大化。
在一个封闭的经济体中，利维坦政府的选择是财政剩余的最大化，因此设置更高的税率，提供更少的公共品。当经济体是开放的，则要素的流动和Tiebout（1956）式政府竞争将迫使利维坦政府收敛其掠夺之手，因为过度财政压榨将导致税基流失。然而由于这种流动远非完全的，因此掠夺行为仍会不同程度的存在（Brennan和Buchanan，1980）。
对利维坦政府而言，负债是一个既能够最大化现期收入又不直接伤害税基的好办法。当然，一个对其后任者有足够的利他之心的、且对债务承诺负责的利维坦政府会在理性的框架之内安排债务。然而不幸的是，这两点经常难以满足。利维坦政府往往对现期利益赋值过高，而很少会照顾到未来，最传神的例子莫过于路易十五的名言：我死后哪怕洪水滔天。另一方面，对权力的绝对垄断又使利维坦政府和债权人（尤其是内债债权人）之间无法处于平等博弈地位，因此债务承诺约束不足（考虑一下历代王朝对富商巨贾随心所欲的财产充公等）。而且政府还能以通货膨胀的方式还债，将负担轻易转嫁给全社会。
总体而言，任何政府在本质上都存在走向利维坦的自发倾向，因此利维坦假设更多的是一种似然假设，其意义在于从最坏的前提去追求最好的结果，推导出最有效的政府规则约束集合。我国属于转型国家，自上而下的政治集权和人事体制，以及民主机制的不完善，使许多地方政府呈现出一定的利维坦特征或倾向，在缺少适当的宪政约束、财政和税收约束、程序约束和选举约束时，地方政府问题有很大的可能会恶化，因此有必要施加布坎南一直强调的宪政、财税、选举和程序约束。布坎南及其众多合作者（布伦南、布坎南，2004；布坎南，康格尔顿，2004；布坎南、马斯格雷夫，2003）对政府负债是高度警惕的，主张政府举债应严格限制在必须为额外开支提供资金的、不言自明的紧急时期，而且即使紧急状态下，仍然需要针对内外债的宪法限制。当然这一观点过于严格，而且未能洞见到部分公债可以用项目收益进行偿付，实际上相当于一种金融运作而非一般的财政安排，然而这种对政府债务加以明确的宪政限制的观点对防止债务过度膨胀很有意义。
（二）财政联邦制理论分析
政府间垂直和水平架构对地方政府的负债行为也有很大影响。单一制国家的地方政府一般没有发债权，因为这会增加中央控制难度和财政风险，因此地方债务多见于分权的财政联邦主义体制，这时各地方政府对本级财政收支负责，拥有一定的发债权也就顺理成章。本节将分析财政联邦制下地区间财税竞争、地方与中央之间的博弈以及公众对政府债券的虚幻信心是如何扭曲负债动机，导致过度负债，从而带来潜在的财政与金融风险的。
虽然许多政体的正式制度安排规定了政府之间是合作、服从的关系，但事实上的制度安排却往往表现出更为根本的竞争关系，因此这类政府是“竞争性政府”（Breton，1996；何梦笔，1999；冯兴元，2001）。中国尽管明确宣告自己是单一制国家，但其经济与财政体制却带有很强的联邦色彩（Blanchard等，2000；Weingast等，1999；Roland，2000；Qian等，1994），因此财政联邦制理论很大程度上可以用于对我国的分析。
1.地区财税竞争与地方发展机器对过度负债的偏好
联邦分权体制下普遍存在各地区对稀缺要素，尤其是流动资本的竞争（Montinola，Qian和Weingast，1995），主要表现为提供各种税收—服务组合，即一方面提供优惠税率和税收减免，另一方面加大发展性财政支出，提供有利于企业投资的公共品和服务（Peterson，1981）。这种政策通常称为发展型财税政策，其支持者主要是目标和利益高度吻合的地方政府和工商集团的精英联盟，政治学上称为地方发展机器（local growth machine）（Banfield和Wilson，1963；Hays，1984）。然而发展财税政策面临两个根本难题。一是政策的内在矛盾，即加大发展性支出就必须掌握更多的财政收入，而降低税率却会导致税收减少。另一个问题是，这种政策会导致发展性支出超出最优水平而本地公共品供给不足（Qian和Roland，1998），尤其是再分配性支出会被大大压缩，招致本地居民或者用脚投票，迁出该地区（Tiebout，1956），或者行动起来发出“呼声”（Hirschman，1974），最终导致这一政策在社区反发展运动和定期选举中难以为继（Schneider和Teske，1993）。
面对这一困境，负债为地方政府提供了一个很好的替代方案。第一，政府可以在不增税甚至减税的前提下筹措更多资金用于发展支出；第二，债券，尤其是收益债券具有很大的隐蔽性，选民对其远不如对征税那么敏感，政治上更加可行；第三，负债，特别是长期负债，能够将偿还压力在时间上后移，使得现任政府和工商团体在享受好处的同时有可能逃避全部或部分债务。美国20世纪60—80年代私人活动市政债券的快速增长和同时期席卷全国的地区间发展竞争热潮显然并非巧合。ACIR（1984）的报告表明，大量市政债券，尤其是收益债券被用于工业发展目的，例如电力、水利、交通等基础设施的维护与更新。在对美国70年代末期市政债券进行实证研究后，Sharp（1986）发现，地方政府、工商业利益集团和市政债券发行者之间存在非常明显的共生关系。
2.地方与中央政府的博弈与预算软约束
理论上联邦体制要求各级政府对本级财政负完全责任，但实际上地方政府却面临不同程度的预算软约束，可以采取机会主义行为，过度发债并期望中央政府对全部或部分债务承担最终偿还责任。当然联邦政府为了预防这种倒逼行为，总是强调自己在关键时刻不会挺身而出，但这种威胁的实际效果很有限，因为联邦政治过程本身决定了这种威胁难以落实，这是联邦一级议会政治和说客政治的必然逻辑（Qian和Roland，1998；Rodden，2002）。现实政治中，联邦政府对发生财政危机的地区是否施加援手更多的是政治决策而非经济考虑。动用全国公共资金来填补某个地区的窟窿固然会引起其他地区的不满，但比听任该地区财政破产并进而引发政治和社会动荡还是要好得多。Wildasin（1997）进一步指出，地方经济规模越大，地位越重要，中央政府就越不会听任不管，其预算软约束的程度也就越高，因此地方辖区规模越大，级别越高，经济越发达，其发债冲动也就越强。
世界银行的调查发现，全世界范围内普遍存在中央政府被迫对地方政府的紧急财政救助。即便如美国这样的竞争型联邦制国家，市政债券破产也十分罕见（例外的如1994年加州橘县，Baldassare，1998），而地方政府面临市政债券偿付危机时由上级政府救援的事例则屡见不鲜，如1996年佛罗里达州干预迈阿密市支付危机（刘云中，2004）。中国的中央政府对地方财政一直也是完全保底的（樊丽明等，2001），广信事件是个例外。不过如果广信事件发生在一个贫困省份而非广东，中央政府恐怕很难不伸出救援之手。
3.政府幻觉与市政债券的风险低估
市政债券，尤其是收益债券，虽然风险一般低于普通企业债券，但也并非绝对安全（Fisher，1996；海曼，2001），例如美国历史上就有1975年纽约市10亿美元偿付危机，1983年华盛顿公共能源公债的偿付危机等，甚至地方政府宣布破产的事也时有发生，1979年的《联邦破产法》更增加了市政债券的风险（徐世杰，2001）。然而市政债券的风险却常常被低估，部分原因是投资者对于政府能力存在幻觉。企业组织理论中有一种观点是“太大而不能失败（too large to fail）”，指组织规模庞大到一定程度后，经济和社会无法承担其失败破产的后果，因而会竭尽全力扶持帮助。政府则不仅庞大，而且作为唯一合法的公共权力机关，权力和权威的垄断性会强化其“不可能失败”的幻觉。预算软约束则进一步强化了这种幻觉：投资者预计到中央政府最终会对地方政府施以援手，导致他们对市政债券偿付能力的高估和对风险的低估。
求方，出于募集发展资金的需要和客观存在的预算软约束，会产生过度负债的冲动，导致需求曲线外推；投资者则怀着对政府偿付能力的过度信任，降低了利率的风险补偿要求，导致供给曲线下移。这样市政债券市场将偏离原有均衡，在更大的债务量上达到新的平衡。
地方政府过度负债会带来严重后果，例如未来财政压力增大，安排自由度降低；增加了财政风险，一旦危机发生，可能严重打击地区经济；连锁发生的支付危机可能超出中央政府的应急承受能力；可能间接引发金融危机。90年代阿根廷、墨西哥、俄罗斯等国的金融危机和经济衰退都和地方政府破产有着很大关系。由于上述原因，许多学者都主张地方财政分权的同时，严格限制地方政府的负债行为（Qian和Roland，1998；Rodden，2002），许多国家也都相继出台一系列法规来规范地方政府债券的发行和兑付（Lemov，1995）。
（三）公共财政理论分析
上文从宪政经济学和财政联邦制理论角度分析了地方政府负债的基本规则，接下来的问题是，什么情况下、哪些财政开支项目可以经由负债而非征税来筹措资金？建立在公共品理论上的公共财政理论给予了较为全面的答案，一般集中以下一些方面：地方公共品的属性，地方政府支出的功能划分，大型项目本身的融资特点等。
定义公共品一般依据两个标准：消费的非竞争性和受益的非排他性（Samuelson，1970）。完全符合这两个标准的公共品一般被称为纯公共品（典型的例子是国防），但为数极少。地方公共品中绝大多数是介于纯公共品和私人品之间的混合公共品或准公共品，具有较强的地域特征，只有有限的非竞争性或有限的非排他性，例如地区教育、公园、市政道路等。从另一角度来看，地方公共品可以分为非经营性和经营性两大类，区分依据在于能否对公共品进行有效收费，使成本与收益挂钩。非经营性公共品包括纯公共品和混合公共品中少量有一定内部收益但外部效应显著的地方基础设施，例如主要道路、桥梁、路灯、公共绿地、防洪排涝、治安维护等，这些最基本的公共品一般不能或难以向服务对象收取费用，所以由政府征税拨款较为合适，一些规模较大的项目也可以发行一般责任债券。经营性公共品常见的如供水、燃气、供热、区域性运动设施等，虽然它们也有一定外溢，但内部收益明显，而且产出界定清晰，在技术上能够向服务对象收取费用，因此可以更多地通过市场提供。由于很多此类公共品都需要较大的初始投资，但又不能预先征收使用者费，因此可以发行市政债券募集资金，待以后征收使用者费来偿还债务本息。
公共品属性还可以从另一个角度进行区分，这就是投资和消费时间上的分离性。很多公共品，例如道路、路灯、供水等，其投资是一次性的，但其使用和消费却并非一次性的，甚至常常不发生在投资当期，而是在今后若干年持续发挥作用。这时如果通过一次性征税提供建设资金，会造成受益者和成本负担者的分离，迫使当期纳税人为未来公共品提前买单，显失公平，也会造成其供给低于社会最优规模。因此通过市政债券募集资金，并在今后若干年内以税收或使用费方式偿还，就不失为一种合理选择。
此外还可从政府开支的功能来看待融资方式问题。地方政府财政支出可分为三大类：发展支出、职能支出（确切地说是指基本职能支出）和再分配支出（Peterson，1981）。发展支出指政府为促进地区经济发展、吸引投资而用于交通、能源、运输等方面的资本性支出；职能支出指政府维持自身运转和社会安全而支付的场地、人员、办公开支等；再分配支出则指为保障居民基本生活标准和促进社会平等而提供的救济、福利等。这三类支出性质不同，应循不同方式筹措资金。职能支出可看成政府的当期运行成本，再分配支出则是对当期居民收入的调节，所以均应由当期税收列支。地区发展支出多属于资本支出，通常符合前面提到的两个标准之一，即经营性和时间分离性，这样就可以通过举债筹措资金。
地方政府进行债券融资是否合理，还视公共品自身的融资特点而定。尤其是现代城市的经济和生活基础设施耗资巨大，动辄上亿，如城市铁路、高速公路、市政管网等。这些工程的投资额往往超出了一个城市的年度财政收入甚至国民收入，而且建设周期较长，是一般税收无法支撑的。例如1989年美国州和地方的资本支出中只有20%依靠当年税收，大部分（55%）资金来自借贷（Cranford，1992）。如果禁止债务融资，此类工程就很难开工，公共基础设施投资的数额会低于社会最优水平（Peletier，Dur和Swank，1997）。所以这类工程可以主要依靠包括市政债券在内的金融运作。大型或较大型公共建设比较适合采用市政债券融资的另一个理由是大规模融资较能降低平均融资成本。如前所述，市政债券不仅要经过一系列诸如信用评级等商业程序，还常常要兴师动众地经由政治程序审批，发行成本较高，融资规模太小在经济上不合算。美林证券的材料显示，2003年全美共发行15000笔市政债券，总金额3850亿美元，平均单笔发债规模达2600万美元，这样就有效降低了平均发债成本。
三 中国地方政府的负债冲动
中国地方政府的负债规模非常庞大，增长也异常迅速，这主要是地方政府有着强烈的负债冲动，其背后既有深层次的体制原因，又有特定历史时期的客观原因，具体如下。
（一）地方政府的利维坦特征
我国地方政府表面上是在代表地方公益推行工业化和地方化。然而在地方治理的根本问题尚未解决之前，政府行为导向与辖区居民偏好往往有一定距离。这些根本问题包括两方面：一是内部治理结构，即地方政府的民主治理问题和对包括产权在内的个人自由权利的保护问题；二是外部治理关系，即地方政府相对于上级政府的自治空间问题。这两者的欠缺，就决定了目前的地方政府不是内部责任政府而是外部责任政府，即所谓“对上不对下”。然而这种外部责任又不可能是完全责任，因为存在信息不对称导致的委托—代理问题。总的来讲，目前的地方政府在其辖区内可以看成是一个仅受不完全外部制约的利维坦政府。
这一特征从根本上决定了地方政府的行为准则是倾向于财政收入最大化和政府规模的扩张。为了自身收入的最大化，地方政府利用中央政府逐步退出、市场尚未填补真空的转轨机会，截获了许多本应由市场接管的投资和金融等权限（李光辉，2003），不仅维持了传统公共品和准公共品生产领域的垄断地位，甚至插手竞争性的私人品生产领域。职能的膨胀和混乱导致政府规模迅速扩张，反过来增加了财政负担。地方政府对这一矛盾的解决之道不是清理职能、压缩规模，而是进一步攫取更多的财政收入。这就造成了两大问题并存：一方面，即便人浮于事，而且预算内收入主要用于“吃饭财政”，政府却缺乏激励去压缩开支，减轻负担；另一方面，虽然财政紧张，政府仍然热衷于投资扩张，圈地上项目。负担减不下来，开支又要涨，必然的结果就是负债。
（二）准财政联邦制和政绩评价体系下的地方发展、市政建设冲动和财政饥渴
如前所述，中国的经济与财政体制呈现出事实上的准联邦制色彩。这一体制下，各地区政府的利益与地方经济紧密相关，因此有足够的激励去刺激本地工业发展和城市建设（World Bank，2002）。另一方面，中国的地方官员人事体制仍是自上而下的任命制和考核制。随着国家强调经济发展，官员人事监控与评价体系也相应由政治挂帅和意识形态优先转变为主要对经济工作进行考评，而信息不对称和监控的天然难度使这种考核往往简化为对地区主要经济指标的考察和对特定指标的监控（Tsui和Wang，2004），如地区GDP增速、固定资产投资额、招商引资数量、市政建设的发达与美观程度等。例如Li和Zhou（2003）的实证研究发现，改革以来各省主要领导的政治前途与他们治下省份的经济指标显著相关；周黎安（2004）也发现，地方政府经济绩效指标考核直接影响到政府官员的升迁。
对地区经济利益和个人前途的追求使中国地方政府，尤其是城市政府展开了激烈的财税竞争，普遍奉行发展性财税政策。由于这种博弈更多的是对抗性而非合作性的（周黎安，2004），竞争显得格外激烈。与此同时，地区财政决策以行政主导为特色，缺乏内部民主制约，而上级政府则不愿意干预（因为下级政府的经济成就也是其政绩的一部分），因此地方政府能够长期坚持这一政策。一方面，地方政府要对流动性较强的资本，尤其是海外资本提供有足够诱惑力的税率优惠和减免，甚至常常以财政补贴来吸引投资，例如浙江省一些开发区土地转让只要每亩5万元/次，但该省成熟开发区用于基础设施的投入和土地出让支出至少每亩15万元/次（钟卫军、李涛，2004）。另一方面，地方政府又要加大发展性支出和应付转型经济下各项负担，这样难免捉襟见肘。由于中国地方税制结构仍以工商税而非财产税为主（许善达，1999），政府就只能通过预算外、体制外收入和负债来筹集收入。
（三）对上负责的行政体制和地方官员任免频繁造成的预算软约束和行为短期化
地方政府尽管在财政支出上享有较大的分权，但在财政收入方面是中央的集权程度较高，而且地方政府在行政系统上仍须层层对上负责，接受上级指令。上级政府经常干预下级政府支出，随意增加支出项目，且层层加码，又不提供足额配套资金（Tsui和Wong，2004）。这是造成地方政府财政困难的很大原因，这样地方政府也就普遍缺乏风险责任意识，认为债务最终会由上级政府兜底，预算约束自然就软了下来，导致轻率借债和过度负债（樊丽明等，2001）。
预算软约束的另一个原因是地方主要官员变动频繁。前面曾提到，变动频繁的政府倾向于过度负债，因为它可以将借债成本外部化，让其后任来承担偿还责任。中国地方政府恰恰过于频繁地更换主要领导。虽然按照宪法和组织规则，地方政府由本级人大产生，然而上级党委和政府却常常使用委任程序，导致很多地方政府，尤其是市县政府的主要官员很少任满一届，例如安徽省1999年时各县市党政正职领导中仅有6人在该岗位上连续工作满5年以上（张道刚，2004）。强委任制和弱选举制的结合导致官员行为短期化，“一把手说了算”的决策体制则将官员的个人软约束转化为地方政府的软约束。因此每任官员都急于出政绩，忙于项目立项，很少顾及债务结构和实际偿债能力（魏加宁，2004），因为任期短意味着大量长期债务无须自己任期内偿还，举起债来后顾无忧（顾惠忠，2000）。
（四）快速工业化、城市化形成巨额资金缺口
地方政府大规模举债除了上述体制原因外，也因为客观发展要求和可支配资金之间的巨大落差。中国目前的经济增长已到需要大量增加公共基础设施投入来引导的阶段（齐国友等，2001），表现为竞争性领域投资高增长和城市公共基础设施投入高增长并存。与此同时，依据城市化三阶段理论，中国目前正处在加速发展的第二阶段（华伟，2004），城市人口迅速膨胀，许多城市的基础设施急需大量资金投入。
面对工业化和城市化的双重重任，城市政府却资源有限，捉襟见肘。根据国家统计局的统计，2011年底我国大陆总人口134735万人，城镇人口69079万人，城市化率即城镇人口占总人口比重达到51.27%，首次超过一半。但其中大约2亿人口属于在城里工作的流动人口。从1985年到1995年，我国城市化率以年均递增0.547个百分点的速度上升。从1996年到2011年，我国城市化加速，城市化率以年均递增1.34百分点的速度上升。如果按照此速度发展，到2030年，我国的城市化率可达到77.7%。该年我国人口差不多达到峰值15亿（申玉彪，2010），这意味着从2011年起，直到那时我国新增4.8亿城镇人口。如果按照每个新增城镇人口规模计算，需要配套50万元基础设施费用来计算，到2030年，我国需要合计238万亿元的城市基础设施投入。
（五）分税制改革后财权与事权的不对称和地方财政收支缺口
1994年分税制改革造成地方财政收支缺口，是导致地方政府财政赤字、负债运行的另一个主要原因。首先，分税制改革赖以建立的地方上交基数过高，其参照的指标数字是在经济较好时期发生的，而许多地方的经济并不能总是保持高位运行（李尚红，2000）。其次，收入划分上，给地方留下的是大税种的小部分、小税种的大部分（樊丽明等，2001），好的税基、税种归中央，留给地方政府的税基偏小、不稳定、征收难度大，而且有几个税种后来陆续减免。再次，地区内部也存在类似问题，例如有些地方没有调整县级财政递增上解比例，有些地方两税增量的30%部分只给县50%，一些地方还扣了部分中央对县级两税的返还基数（宋立，2004）。最后，中央政府一刀切的一些改革措施，如出口退税等实质是“中央请客、地方拿钱”，进一步加大了地方财政压力（魏加宁，2004）。分税制改革后，财政集中度大为提高，中央财政占全国一般预算收入的比重由1993年的22%大幅度提高到2002年的54.96%峰值，然后震荡下调到2011年的49.4%。根据财政部的统计数据，2006年，中央本级占全国一般预算收入的比重为52.78%，中央本级支出只占全国一般预算支出的26.94%。中央本级未支出部分作为转移支付，转由省级、市级、县级和乡镇级支出。
在财政收入层层向上集中的同时，事权和财政负担却在层层下压。分税制改革后，虽然中央与地方政府的事权和支出责任有了符合国际惯例的明文区分，但既不彻底也不够清晰细致，导致实际运作中大量的错位。省级以下政府收入大幅度减少，支出责任却几乎未变，而且许多事权下放后却未有配套财权下放，例如社保资金等，增加了地方政府的负担（李尚红，2000）。一些改革措施，如国企下岗工人最低保障等，也都增加了市县两级政府的负担。虽然中西部地区的地方政府获得大量的中央政府转移支付，但多数是专项转移支付，不能用于需要地方自行支出的非指定用途的项目。至于一般转移支付，则是根据财力均等化公式分配，一般用来弥补基本支出需要与自身财力之间的空档。
在这种情况下，许多地方政府的财政收入还不够维持正常运转，遑论发展投资和市政建设，必然结果就是政府通过预算外资金、体制外资金、土地财政、各类借款，甚至欠款来筹措资金。
四 中国地方政府负债现状与特点
（一）地方政府负债状况
中国的《预算法》严禁地方各级政府负债，预算法规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而体制因素和客观矛盾却造成地方政府及其职能部门或公开或隐蔽地，或直接或间接地以各种变通方式举借了大量债务，且有愈演愈烈之势。2008年全球金融危机时期，我国政府出台四万亿元一揽子经济刺激计划，为地方政府大幅举债加大基础设施建设开了一个口子。由于地方政府自身根据法律不能借款进行赤字财政，只能依托其事业单位或者所属公司融入资金，或者提供隐形担保。在这种背景下，大量地方政府投融资平台公司应运而生。
根据银监会的统计，到2009年5月末，全国各省、区、直辖市合计设立8221家投融资平台公司，其中县级平台高达4907家。又据中央银行2011年6月1日晚间公布的《2010中国区域金融运行报告》，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上。其中，县级（含县级市）平台约占70%。
所谓地方政府投融资平台公司，就是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以一般财政补助、土地财政收益甚至一般政府信用做担保，以实现承接和融入各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等收益率和公益性高低不一的项目。地方政府融资平台公司主要表现形式为地方城市建设投资公司（简称“城投公司”）。其名称可以是某城建开发公司、城建资产经营公司等。地方政府投融资平台公司的运作机制。这些投融资平台公司往往由地方政府全资所有或者控制。部分投融资平台公司已经是上市公司。地方政府往往为平台公司获得贷款而向金融机构或者为在证券市场发行“城投债”而提供土地财政担保，或者财政补助担保，甚至隐性的一般政府信用担保。平台公司融入资金，将其投入于城市建设项目公司的城市建设项目，但其本身并无还款资金，还款责任者实际上为地方政府。这里地方政府、平台公司和城市建设项目公司构成了债务责任共同体。如果出现较大的债务危机，那么责任承担者就要么是地方纳税人，要么是全国纳税人。
在上述背景下，地方政府投融资平台公司的债务规模也大幅上升。根据银监会披露的数据，2010年末地方政府融资平台贷款的规模约为9.1万亿元（郭茹等，2011）。又根据上述中央银行2011年6月1日的《2010中国区域金融运行报告》，平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30%。也就是说，按照2010年末人民币贷款余额为47.92万亿元来算，截至2010年末，政府融资平台贷款不到14.376万亿元。渣打银行依据各家监管机构发布的数据测算估计，地方融资平台债务规模在2010年末可能在9万亿—10万亿元左右，而地方政府直接举债（指教育、医疗等方面）可能在5万亿—6万亿元左右，因此，整个地方政府债务规模加起来总计达到14万亿—15万亿元左右（郭茹等，2011）。此外，根据审计署2011年6月27日发布的《全国地方政府性债务审计结果》（2011年第35号），截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。
我们可以计算和估算中国地方政府的债务规模。体现了我国省、市、县三 级地方政府平台公司的有息负债的规模。何杨、满燕云（2011）计算了全国294家公开相关财务数据的有效样本平台公司2006—2009年年报所披露的有息债务数据，其中包括长期借款、短期借款、应付利息、应付债券。从这些数据的情况和2010年地方政府平台公司贷款继续猛增来看，银监会2010年平台公司贷款数据9.1万亿元基本上是可靠的。
目前地方政府债务尽管名目不一、种类繁多，但按其发生根源可以粗略地划分为两大类：一类是政府出于地方建设和经济发展目的而筹集资金的主动负债；还有一类则是迫于财政压力，不得已通过欠款挂账等形成的负债，以及所辖国有企业破产、担保项目亏损、金融风险转嫁等形成的负债，可以统称为被动负债。必须指出，两类负债虽然均表现为对外债务，但其成因、性质和对地方经济的后果都有着本质区别。前者是一般意义上的负债，且对地方经济有着正面作用，可以通过市政债券的发行加以规范，而后者则更多属于隐蔽的赤字负担和呆坏账，不应通过发行市政债券来弥补。
（二）地方政府负债的特点
总的来看，中国地方政府负债表现出以下一些特点：
1.层次众多，结构复杂。既有历史遗留问题，也有最近十数年各项改革措施所积累下来的。樊丽明等（2001）按照性质和来源将地方政府债务划分为五个层次：（1）地方政府及其职能部门和下属机构举借的债务，例如国际金融机构借款、国债转贷资金、国内银行等金融机构借款、向单位和个人借款等；（2）地方政府担保的债务；（3）地方政府欠款和挂账，如粮食企业亏损挂账、工资社保拖欠、政府采购拖欠等；（4）准地方债务（由地方信托或银行机构形成的部分债务）；（5）地方国有企业的呆账坏账和金融风险转嫁形成的债务，如农村合作基金会欠款。总的来看，除第一层次外，均属于被动负债。
2.透明度较低。从财政分灶吃饭到90年代中期，地方债务主要是拖欠、发债、向银行借款等显性债务；《预算法》实施以来，大多数债务转为隐性或者或有债务，处于地下隐蔽状态。近年来不仅显性债务大幅增加，隐性债务也日增。比如2008年以来各地平台公司贷款融资，就是隐性债务。这些隐性债务主要包括工资、公务费、楼堂馆所、路桥等项目资金的拖欠等（宋立，2004）。
3.债务规模庞大。正如上述分析，2010年我国地方政府合计负债总规模大约为15.1万亿元，占当年GDP的38%。
4.地方政府债务总体上以开发支出为主，但各地区各层级有所差别。经济不发达的中西部地区债务中用于经常性支出的比例更大。从政府层次来讲，省、市两级和条件较好的县级政府更多以环绕地方经济发展和吸引外来投资进行地方基础设施建设而形成的主动负债为主，而条件较差的县级政府则虽有前种需要，但更要顾全小城镇发展和农村经济建设的需要，主动负债和被动负债两者并行。
5.存在较大的债务风险，可能危及财政与金融稳定。欧盟对其成员国政府设置的债务警戒线是债务余额占当年GDP的比重不超过60%，财政赤字占当年GDP的比重不超过3%。尽管学界对具体比例仍有争议，但这已成为许多国家的债务参照系。过去一般认为，我国公开的政府债务尚未超越这些警戒线，但地方政府及其所属公共企事业单位举借的民间隐性债务长期游离于中央政府甚至本级权力机关的统计和监管之外，处于失控、半失控状态，是诱发和加剧债务危机和金融危机的重大隐患（李光辉，2003）。而且，上述估算的中央和地方政府负债规模之大已经相当惊人，2010年债务余额占当年GDP的比例超过了60%。实际上，根据国际全口径计算的我国赤字率也已经远远超出了3%的预警线。反映了地方政府平台公司有息债务规模与一般预算收入的比例关系。它是地方政府债务危机风险的晴雨计。表中江苏省的地方政府债务余额占一般预算收入的比重在所有省区当中是最高的，达12.4倍，天津6.4倍，上海2倍。地方政府债务已经成为与金融坏账、国企改革、统制经济及三农问题等并列的重大问题，其风险性甚至已超过金融风险。
根据审计署的数据，2012、2013年进入地方债务到期的高峰期，其中2012年地方债务到期额度为1.84万亿，2013年达到1.22万亿，这对地方政府提出了巨大的挑战。“滇公路”事件仅仅是冰山一角。一些县市的债务余额是其地方财政收入的5—10倍，甚至更高，基本上属于事实上破产。只有上级的救助才能使其免遭此种厄运。
6.部分地方政府债务是以债券形式发行，已经出现“准市政债券”。这些债券，部分是以企业债券形式发行的，部分则是以地方政府债券的形式。以企业债券形式发行的债券就是地方政府依托其投融资平台公司发行的城投债。它们基本上符合发行市政债券的标准，但没享受免税待遇。它们虽然名义上是企业债券，但用于基础设施建设，发行单位是地方政府投融资平台公司，实际上相当于地方政府的下属部门或者控股机构，或者是地方政府的代理机构，地方政府也提供了事实上的隐性担保，具有相当程度的市政债券性质。如果根据其事实上的责任关系和委托—代理关系，将地方政府与这些平台公司作为一个责任共同体来看待，城投债就相当于市政债券。以地方政府债券形式发行的，大部分是由财政部代为发行，而且全部由财政部代为还本付息。只有上海市、浙江省、广东省、深圳市四地在试点地方政府“自行发债”。这些地方政府债券还缺乏地方自主性和地方民主约束，也还只能算是“准市政债券”。