农民负担的内涵界定
“农民负担”是一个中性词，它是指农民作为独立的经济主体，在自身进行消费和投资之外，向国家、集体和社会无偿支付和承担的一切费用、实物和劳务的总和。农民负担过重不仅是一个经济问题，也是一个社会问题和政治问题。农民负担本身不是一个“问题”，只有当农民负担过重，影响了农民的生产和生活，阻碍着农村社会的发展，进而影响着整个国民经济的顺利发展时，才成为了“问题”。
农民负担可以分为显性负担和隐性负担。显性负担是指农民向国家、集体和社会有关方面直接支付的负担。与之相对应的隐性负担是指通过不合理的价格因素，主要通过工农业剪刀差形式暗中向农民转嫁的负担。
显性负担从其性质上可以分为四个部分：一是农业税收。主要包括农业税、农业特产税、屠宰税等；二是“三提五统”（即村提留和乡统筹）。“三提”是指公积金、公益金、管理费，“五统”是指计划生育费、民兵训练费、卫生事业费、教育费以及村干部提留费；三是农民义务工；四是各种“三乱”，即各种针对农民的乱集资、乱罚款和乱摊派。前三者属于合法负担，“三乱”则属于非法负担。
农民负担的复杂性
我国有十二亿多人口，其中九亿多是农民。农民的收入、生活情况，与我国的经济建设、政治稳定、社会安定关系密不可分。“三农”问题过去、现在和将来始终是我国革命和建设的首要问题。在我国现行分配制度下，农民负担的具体形式表现为：向国家交纳的各种税金；乡村集体经济组织内部的提留统筹费和劳务；社会集资、摊派和行政事业性收费、罚款；以工农产品剪刀差形式承担的隐性负担。在实践中，我国现阶段的农民负担，既有合理的，也有不合理的；既有合法的，也有不合法的；既有合理合法的，也有不合理不合法的；既有合理不合法的，也有合法不合理的。总之，农民负担的现状表现出十分复杂的情形。
国家对农业一直实行稳定的轻税赋政策，这体现了党和国家保护农民的利益，让农民休生养息的基本方针，有利于调动农民的生产积极性，鼓励农民发展农村经济。政府有关部门依法向农民收取的农业税、农业特产税等，体现了国家与农民的正常分配关系，是合理合法的，广大农民对此也是认同并自觉履行应尽义务的。
农民负担过重的界定
职能管理部门再三强调，要将农民负担的绝对额控制在农民上年人均纯收入的5％以内，于是不少人将“5％”视为农民负担过重的界限。在农民负担标准还未统一，5％计提线尚未制定出完善的配套的核定、征收、监督措施的今天，不结合农民的实际情况与中国农村经济发展的现状和发展的前景及其他部门的经济发展，就将“5％”当做判断农民负担过重与否的标准未免有失合理性。农民负担隐含着三重含义：农民的经济承受能力，农民的心理承受能力，农民所必须承受的法定负担限额。若超过了农民的心理承受能力，即使在其经济承受能力之内，也会影响到农民的生产积极性而影响农村经济的发展；若超过了农民的经济承受能力，就直接打击了农民的生产积极性；如果法定的农民负担限额接近或超过了农民的承受能力，则合法负担也会成为不合理的过重负担；另外，如果在5％的计提线之内超过了《农业法》所规定的“农民合理负担”，或者在其之内而超过了5％的限额，都应视为农民负担过重。
农民负担过重的一般原因
农民对其负担反映强烈的原因，既有负担项目的问题，也有负担水平标准的问题；既有负担的收取方式问题，也有负担的使用和管理上的问题；既有经济承受能力的问题，也有心理承受能力的问题。
首先，在于各级政府对农村集体产权的独立性认识不足，乡村集体经济组织没有真正建立起来，致使集体经济中的委托——代理关系严重扭曲；同时，由于农村基层政府机构的效用目标不同于集体经济组织，导致其在财政入不敷出的情况下，利用现行政策中的一些不规范的规定，通过行政手段向农民收费，加重农民负担。其次，农村公共分配制度存在严重缺陷。现行的农村公共分配制度，是在20世纪80年代初撤社建乡时制定的。“三提五统”被乡政府统一采用，是以政府法规形式肯定的筹资方式。这样就形成了由国家预算内资金和乡镇自筹的预算外资金组成，规范分配与非规范分配、集中统一管理与各部门分散分级管理并存的农村公共分配制度。这种制度的基本特点是财权分散，管事的管钱，花钱的人管收钱，事权与财权高度统一，而对花钱又缺乏约束机制。这种制度虽然起过积极作用，但其弊端也是十分明显的。这其中有以下几方面的因素：（1）农村现行的财税体制方面的因素。首先，中央与地方及地方各级政府之间的事权划分不够清晰明确，而且事权与财权不统一，尤其是乡政府，包括村民委员会，往往有决定某项公益事业的权力，如道路交通、邮电通信、文化教育、卫生防疫等农村公共品的供给，但又不能筹措足够的资金，而上级财政转移支付资金又非常有限，所以不足的部分只好通过向农民摊派、集资来解决。其次，政府收入被分成预算内收入、预算外收入和制度外收入，这种分割造成政府职能弱化。在经济不发达的农村地区，这种分散的财政格局使地方财政沦为“吃饭财政”。预算内收入只能维持政府和机构的正常运转，这样提供农村公共品所需的资金只能从不规范的制度外收入来获取。再次，农业税税赋偏低也是农民负担过重的一个原因。农业税在税制改革以后，税赋从11％降到5％左右，地方税种成为以农业为主的县市财政开支的主要来源。地方政府不能自行开征新税种，使得地方政府资金不能随农业和农村各项公益事业的需要而增加，从而不能满足农村公共品支出的需要。
（2）农村行政体制方面的原因。首先，县市、乡镇各级干部由上级层层任命，这样对各级干部“政绩”的评价，取决于他们对上级所下达的各种任务的完成情况。在自身利益的驱动下，个别干部片面追求政绩，如提前“普九”达标，村级干部公路建设达标等，大大加重了农民负担。其次，对于农村基层干部的行为缺乏有效的监督制约，一些涉及农民的税种，如农业特产税、屠宰税等，有些地方政府在征收过程中，不按税收法律、法规据实征收，而是扭曲为田亩、人头进行平摊，实际是一项变相收费。某些基层干部行为失范，有的将从农民手中集资的钱挪作他用等。
（3）农民隐性负担不容忽视。据笔者调查了解，随着市场经济的发展，农民“效益”意识和“算账”观念也随之加强，对居家务农的“投入产出”情况十分清楚。通过近几年在减轻农民负担方面的努力，使各种明显超重的交款、缴费、提留、摊派等不合理负担得到了一定的遏制，但各种隐性负担仍不同程度存在，制约了农户对生产的投入，压抑了农民在家务农的积极性。这种隐性负担大致表现为：1）农业生产资料涨价，生产成本“水涨船高”。这严重地加重了农民负担。虽然粮油等农产品价格有较大提高，但从整个物价水平来看，工业品价格明显高于农产品价格，“剪刀差”还在拉大。
2）借故增加义务工，强行以资代劳，加重农民负担。发展乡村公路，修建铁路，种植防护林，修建护坡等，让农民出力。农民有的出工，而不出工的则以资代劳。通过调查发现，以资代劳取得的资金，用于雇请劳力代工的仅占35．38％，而被挪作他用或上交到县乡镇的则占18．91％。
3）通过向孩子伸手，加重家长负担。有的乡村财政拮据，难以支付教育费用和修建校舍，便要每位学生每学期多交费用20～100元不等。一些学校经常向学生收取考卷费、补课费、资料费等。
4）提高上报人均纯收入基数，加重农民负担。一些乡政府人员为提高“政绩”，而在统计农民人均纯收入上注入“水分”报出的数据大于农民实际收入，这种现象无疑加重了农民负担。这样做的目的一方面可以在不违背条例的情况下多提农民负担，满足乡村集体组织不断增长的支出；另一方面多提人均纯收入指标可掩盖农民负担比例的真实性，又可得到因虚报的成绩而带来的奖励，侵占农民和集体利益。
5）农村金融部门借机加重农民负担。在农村金融部门向农业银行转轨过程中，政策允许贷款利息有一定的伸缩幅度。而信用社贷款是只伸不缩，普遍取最高限额，有的信用社放款时即扣除利息和提高风险金。
对减轻农民负担状况的研究和思考
在进行农村税费改革前，农民负担归结起来主要有两类：一是“三提五统”，即村级三项提留（公积金、公益金、管理费）和乡级五项统筹（现役军人家属优扶费、民兵训练费、乡村道路维护费、计划生育统筹费、教育附加费）。二是需要出钱、出物、出劳的负担，主要包括畜禽防疫费、人工降雨费等共同生产费；农业税、特产税、屠宰税等税收；建校、修路、架电、兴修水利等集资、投劳和出物的事项。2001年，农民人均负担为130元左右。所以，许多人在探讨减轻农民负担问题时，把思路定位在改革农村税费制度上，主张通过税费改革制止农村乱收费以减轻农民负担。目前全国16个省已进行了试点，基本上采取了“三取消”（取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工）、“两调整”（即调整农业税政策，调整农业特产税政策）和“一改革”（即改革村提留征收办法）。这一重大改革措施的实行，使农民比改革前人均每年少交税费三、四十元，总体减负30%左右。
尽管党中央和国务院对减轻农民负担工作非常重视，但所采取的一系列减负措施，大多是应急型的短期措施，是靠中央政府的高压、国家工作人员的自律和强大的舆论监督来实施的，没有涉及制度特别是管理体制本身。即使实行税费改革后，由于一些配套措施不健全，农民负担过重问题尚未从根本上得到解决。2003年1月30日《经济日报》报道，有关部门对100个县的监测调查结果显示，2002年农民人均直接负担的各种税费比2001年增长了6%，其中，收费、集资、罚款等增长高达21%。与此同时，向城市居民倾斜的户籍制度、就业制度以及分配制度和分配政策，使农民继续受到歧视性“非国民待遇”，使农民的相对收入水平进一步下降。
造成农民负担过重的因素是多方面的，但农村政权机构庞大、臃肿，人浮于事无疑是其中一个关键性因素，目前镇政府内设站所，由镇财政发工资的有15个，被人们统称为“七站八所”。它们包括：农业技术推广站、林业站、果树站、水利站、渔技站（在沿海乡镇设立）、农业机械管理站、经管站、财政所、司法所、计划生育服务站、文化站、广播站、残联、农村养老保险管理所、科委。另外，上级政府有关部门在乡镇派出的工作机构，还有16个，即派出所、法庭、土地所、工商所、税务所、粮管所、食品站、公路站、交通管理站、农电站、供销社、物资站、农村信用合作社、邮政局、蚕茧站、畜牧兽医站。这些机构工作人员的工资虽然由上级业务部门发放，但都免不了还要额外从农民身上揩油。
我国目前县乡两级的财政收入只占全国财政总收入的21%，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71%，乡镇一级需要钱养活的人员约1316.2万人（不包括不在编人员），平均每68个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成的负担就占农民实际负担的40%左右（估计数）。“分灶吃饭”和“层层包干”式财税体制的建立及“分税制”改革，进一步助长了乡镇政府增加财政收入的冲动。而国家逐步取消对乡镇企业的减免税政策，一定程度上又刺激了乡镇政府向农民的集资、摊派等行为的扩张。同时，乡镇政府为了应对直接与千万个分散的农户（或农民）征税的需要，不得不临时聘用一些非国家工作人员，成立一些用于收费的非正式机构，他们的工资和费用又进一步增加了农民负担。特别是在税费改革后，乡镇财政收入在财政转移支付不健全的情况下必然减少，造成收支矛盾加剧。臃肿的机构使财政支出居高不下，其负担大都最终转嫁到农民身上。即使实行了税费改革，如果机构不精简，人员不减少，农民负担也不会真正减轻。而有些地方的农民负担正在由农业税向行业税费转移，乱收费的现象由整体向部分农户转移，乱收费和强迫服务的事情仍不断发生。
因此，在影响农民减负的诸要素中，乡镇财政负担的人员冗杂是最大的障碍。农村的税费改革必须辅之以基层政府机构精简和工作人员缩编，才能从奏效。
减轻农民负担的主要工作