从20世纪90年代末以来，在中国股票市场上不断出现的违规事件，使人们认识到了加强市场监管的重要性，而大量难以处理的损害投资者利益事件的发生，更使人们开始对市场存在着的严重的制度缺陷进行深刻的反思。中国股票市场应该怎样发展？中国证监会在市场发展中应该担任什么样的角色？当中国股票市场进人世纪之交的时候，这些问题都严肃地摆在了面前。长期以来，中国证监会角色定位模糊，影响了它在市场上的声誉，也使市场的监管工作很不到位。毋庸讳言，对于中国股票市场上违规违法案件的不断出现，尤其是假冒伪劣的上市公司能够不断进入市场，长期担任最终审核功能的中国证监会是有责任的。
在2000年里，中国证监会在两桩申诉案中成为被告而且结果都是败诉，原来披在中国证监会身上的神圣的外衣脱落了下来。面对市场发展的新形势和新要求，中国证监会领导层提出了市场监管也要“市场化”的思路。围绕着《基金黑幕》事件、亿安科技股价操纵案、“中科系”事件和其它一系列违规事件的发生，中国证监会在2004年初明显加大了监管力度，但离法制化的要求却还有一段距离。从香港引进证监新官员，显示了中央政府加紧以国际标准治理股票市场的决心和措施。
一、被逼露面的证监会
从20世纪90年代末以来，中国股票市场的行情虽然十分红火，但市场上的违规事件也越来越多地暴露出来，特别是前几年股票发行市场过热时，大量急于在股票市场上圈钱的企业轻易进入了市场，几年以后其问题都陆续地暴露了出来。继红光事件以后，郑百文、猴王，这一系列的重大违规事件的暴露使投资者心惊胆颤，不知道接下来又有哪一个上市公司会爆出惊天大案，自己手中捏着的股票，究竟是通往发财之门的钥匙，还是会忽然爆炸的地雷。在股票发行受额度控制的情况下，大量“垃圾股”的产生，不仅影响了投资者的投资质量，而且使一些优质企业进入市场的机率大为减少。而这些劣质企业能进入股市，自然是与地方政府明里暗里的支持密不可分的。地方利益为一些上市公司弄虚作假提供了一顶天然的“保护伞”。但是，我们不能仅仅指责地方政府在分配额度时没有把好关，因为这些公司最终都要经过中国证监会的审批，才能最终打开进入市场的大门。那么，担任着监管重任的中国证监会在接纳企业进入股票市场的过程中，到底有没有尽到责任呢？这个以市场监管为本职的行政管理机构在干什么？这些简单的问题，一下子就把证监会逼到了市场的前台。
要解答这个问题，我们可以从证监会的功能定位上找原因。长期以来，证监会承受了许多不应该由它承担的工作，集多重功能于一身，在这个市场中，它既当“裁判员”，又当“运动员”。这种情况在现阶段我国的经济领域并不是股票市场中独有，但是在股市里却表现得更为明显，更为直观。1998年，根据中央政府的决定，上海、深圳两家证券交易所划归中国证监会直接领导，中国证监会的功能也随之发生变化，成为中国证券市场的领导机关，其权力也相应地得到提升。但是，这时中国股票市场的基本面已经发生了带有根本性的变化。随着国有企业改革的逐步深化，股票市场融入了为国企改革服务的大环境之中，大量的企业等着发行股票。股票发行作为我国在经济体制改革后企业在银行贷款之外的一条有效融资渠道，得到了全社会的高度重视，企业竞相进入其中，而地方政府也几乎无一例外地为企业股票发行大开方便之门，实际上已经很难起到对新股发行企业的甄别作用。在这样的情况之下，中国证监会作为企业股票发行审批链条中的最后一个环节，其把关的作用显得格外重要。
在大量企业蜂拥要求上市的情况之下，当时的证监会没有很好地发挥监管职能，没有起到认真的把关作用，一个市场的监管者也成了市场的参与者，终于无可避免地导致一些违法违规者乘虚而入。
股票一级市场上是这样，二级市场上又何尝不是如此？要把大量的股票顺利地发行出去，以满足企业在这方面的需求，就需要股票二级市场的行情予以良好的配合，如果行情日趋低迷，股票买卖没有什么收益，大量新股的发行就很难顺利进行下去。在这样的背景下，中国证监会的职能渐渐地发生了变化，它成了股市行情上升的强有力的推动者。这在1999年上半年表现得尤为充分。1999年五、六月间，中国股市爆发出了一轮蔚为壮观的牛市大行情，客观地说，在这轮行情产生之前，大盘无论是从基本面指标还是从技术指标来看，都还没有出现反转的要求，一些打着网络股旗号的个股在传媒的大力吹捧下脱颖而出，但它们其实离真正的网络产业还有很远的距离，因此，对于这股突然发起的网络股行情，市场上宁可把它看作是一些机构所进行的一次成功的炒作。但是，让人们出乎意料的是，中国证监会等监管部门却一改以往闻涨色变的态度，对这次带有很大投机色彩的网络股的炒作行情给予了充分的肯定，并借机把大盘股指步步推高。中国证监会的官员一反常态地发表谈话，对行情进行解释，认为它是一次“恢复性行情”。这一切给股民大众以强烈的印象，这就是政府在鼓励人们进入市场购买股票，于是，大量外围资金蜂拥进入市场，终于在很短的时间里将市场推高到了一个前所未有的高度。同时，一些违法违规行为被有意无意地掩盖起来了。2000年初，投机力量以更加疯狂的姿态做起了“庄家”，甚至把一个平平常常的亿安科技炒到了100多元的位置，明目张胆地进行股价操纵，这些明显违反《公司法》、《证券法》的行为在当时一概得到了默认，法律受到了轻慢。
中国证监会作为市场的一个最高主管部门，既是市场规则的制定者，又是市场的参与者，在我国股票市场的初创期，出现这种情况是可以理解的，但在市场已经建立多年并相对成熟、《证券法》也已开始实施后仍保持着这种状态，只会使市场失去其公平、公正性。证监会不可能直接像一些机构那样参与股票的炒作，但在这种双重身份支配之下，它实际上也成为一个“博弈者”，市场只能配合证监会的意图展开运作，从而长期处于“政策市”的困局之中，而且也使得一些违规行为得以“合法化”，因为它们在特定的条件下能够起到迎合证监会这个“博弈者”意图的作用。但是，这样一来，《证券法》难以得到真正的贯彻实施，证监会的根本职能也丢失了。显然，我国证监会的功能定位存在偏差，使得它难以真正发挥对市场的监管功能，也难以起到公正、公平地保护全体投资者利益的作用。
2000年5月，中国证监会主席周小川在上市公司监管工作会议上说，监管部门必须转变观念，不能以计划经济体制下企业的主管部门自居，重蹈政企不分的老路，而是要把全部的注意力、精力、能力、才华用到监管工作上，着重促进上市公司规范运作，提高透明度，建立起对上市公司的外部监督机制，更多地充当“裁判员”的角色。10月12日，周小川在深圳出席第二届高交会及高新技术论坛的时候，又对记者发表谈话，第一次提出了“在融资者与投资者之间，应重点保护投资者”，“在机构投资者与广大中小投资者之间，应重点保护中小投资者”的观点。从这些信息可以看出，我国的监管部门已经意识到了长期存在的职能定位上的问题，正在重新确定自己的角色定位。
二、监管“市场化”
2000年春季，中国证监会高层领导人在各种场合发表的讲话中，提出了全新的监管思路，其中最为引人注目的便是在市场监管方面力主“市场化”，一个著名的口号便是“市场监管也要市场化”，它的意思是指：凡是市场能够起正常作用的，就要让市场决定。不少市场人士把这种精神通俗地概括为“让市场说话”。
市场监管要实现“市场化”，反映了中国股票市场在世纪之交出现的一种全新的发展趋向，体现了监管部门竭诚为市场服务的工作方向。中国股票市场建立以后，这个市场的特性决定了它必须是在市场经济的环境里才能发展，但由于中国长期的计划经济体制的习惯影响，股市的计划经济色彩一直很浓厚，使市场发展受制于旧的体制之中，一些严重侵犯投资者利益的恶性事件也因为发端于计划经济的管理体制，从而变得难以追究，使市场的发展处于一种严重的不平衡之中，“权力寻租”者也得以顺利地完成权力与股票、金钱的交易。因此，如果把“市场化”理解为用市场经济的眼光看市场、用市场经济的手段管市场，无疑是值得充分肯定的。
管理部门倡导“市场化”更多却是着眼于为现实的股票市场的需求服务。其实，在监管部门公开提出“市场化”口号的时候，这种为现实的股票市场需求服务的思路就已经确定，并已在市场实践中得到应用。比如，1999年9月，有关部门一改以往严禁国有企业、国有控股企业和上市公司炒作甚至买卖股票的态度，而是以政策框定的方式对此予以鼓励；2000年2月，管理部门又作出新股发行拨出部分额度向二级市场投资者进行配售的决定，虽然这条政策在以后因其施行有难度而悄悄收场了，但管理部门却成功地达到了推出这条政策的意图，使沪深两地股票市场出现了一轮冲高大行情。客观地说，这两条政策就是典型的“市场化”的产物，驱使管理部门出台这两条政策的目的是为了让更多的场外资金进入市场，从其客观效果来说，管理部门的这个目的也确实达到了。但是，管理部门对这两条政策所能够产生的副作用却忽视了。就前者来说，允许国有企业和国有控股企业入市，直接违反了《证券法》第76条的规定，在《证券法》刚刚开始实施的时候出台这样的政策无疑是很不严肃的，它一下子就使这部法律处于一种尴尬的境地。允许三类企业入市，对于三类企业自身来说实际上收益与风险存在着对等性，它会使一些企业在得到收益的同时，使另一些企业出现财务危机，在这方面中视股份就是一个很好的例子。而就后一条政策来说，它在激起投资者入市热情的同时，也使市场中的投机气氛更为浓烈，各种违规现象在二级市场里大泛滥，亿安科技事件和“中科系”事件便是这条政策的直接产物。
从2000年以来，市场监管部门又积极地在股票发行市场上进行了一系列制度改革，一方面将长期实行的额度制管理方式逐渐改为核准制，让市场机制来选择上市公司；另一方面则是对股票定价机制的变革，由股票发行公司和其主承销商一起来确定新股发行价。这两方面的改革被视为新股发行走向彻底的市场化。就前一方面的改革来说，自然值得肯定，因为股票发行核准制本身就是《证券法》的要求，它使我国的新股发行体制向法制化的方向靠拢了一大步。但是就新股发行定价机制的确定方式来说，其变革却不一定是值得提倡的。长期以来，中国股票发行市场的一个顽症就是发行公司争相把自己的新股发行定价拔高，以此从投资者中圈到更多的钱，而在这股风潮中，担任承销工作的证券商所起的作用历来是很重要的。近一年来，管理部门赋予承销商在新股发行定价方面更多的决定权，这实际上是把对新股发行定价的监管权交给了商业气息很浓的证券公司。事实已经证明，在新股发行定价方面，担任承销工作的证券商并不比发行公司有更好的科学头脑和自律机制，为了拉到承销业务，他们依然会在发行定价上过于迁就发行公司，从而制订出过高的发行价。近1年来，已有多家上市公司在增发新股和配股中因为定价过高而在上市以后很快跌进定价的实例发生。
其实，作为监管部门来说，《证券法》及其它一系列证券法规就是它的工作依据，抛开《证券法》，再提倡什么监管的“市场化”，其效果实在是太可怀疑了。监管部门固然应该关心市场，但不应该受制于市场行情的起落，而只能是密切关注市场中可能存在的各种异常交易情况，透过浮在水面上的异常交易查出沉在水底下的违规违法行为。显然，如果在监管工作中过度主张“市场化”，也就是监管者有所动作先要看着市场的脸色来行动，就会严重降低监管的质量。但是，在近几年来的市场监管中，由于中国证监会肩负着引导市场行情向上发展和监管不轨者的双重任务，并且就这两方面的任务来说，显然前者比后者更为重要，因此，监管部门一方面会离开自己的位置鼓动行情向上，把自己混同于一个“股评家”的角色，另一方面在对一些违规现象进行监管的时候，又常常表现出一种“投鼠忌器”的心态，担心严厉的监管措施出台以后会对行情的上升造成负面影响，从而对一些违规行为的处理不了了之。这种既当“裁判员”又当“运动员”的角色定位上的偏差，其直接导致的一个后果便是一方面行情会不断高企，另一方面伴随着高企的行情又会出现大量的违规现象，2000年的中国股市就是一个有说服力的证明。
三、亿安科技的案例