目前中国广东核电集团公司的股东为中核总、广东省和电力部三家。股权的分配主要出于行政上的安排，由国务院决定，而不是为共同建立这个集团公司，各部实际拿出多少资本来确定股权的。这样，广核集团首先遇到了资本虚置的问题，没有明确的资本约束，公司就很难有明确和强硬的责任约束。其次，三家股东都是与核电密切相关的行政管理部门，这种所有权结构为行政管理部门插手核电的经济技术事务提供了土壤。而目前中核总和电力部在1998年国务院机构改革中已经撤并，这更为行政干预提供了不确定性。美国的体制是行政机构管标准、管安全，经济事务完全是核电站自己的事。法国的核电体制虽然是核电站由国家运营，但是运营核电的法国国家电力公司本身是一个企业，这个企业与主管核电的行政部门并没有隶属关系，国家电力公司除了核电的业务之外，还有火电、水电、其他能源发电以及与电力相关的其他业务，主管核电的行政部门只能对国家电力公司所建造的核电站的安全、堆型、设计标准、站址等技术方面的事务行使行政管理权，核电站的经济事务与主管核电的行政管理部门是无关的。而在我国广核集团，股东和行政主管部门合而为一，使集团成了行政主管部门的一个附属机构。这一方面可以为集团在国内开展业务提供方便，因为它有助于通过行政手段解决一些问题。另一方面，又使集团的权利和责任变得模糊起来，因为它的独立法人地位是不牢靠的。核电站的经济事务不是由商业性的机构或其代表决定，而要由行政性的机构或其代表决定，这就为一系列问题的出现埋下伏笔。虽然，现在的广核集团还未出现许多老国有企业存在的通病，但是，由于其资本的虚置和行政主管部门与股东的合而为一，将来出现问题的可能性是不小的。事实上，广核集团已经露出了一些问题的端倪。例如，与一核的董事会相比，集团的董事会就不那么严谨、认真和规范。其道理实际上很简单，首先三家股东派出的代表组成的董事会，在决定重大决策时，不会在经济上采取很负责和很专业的态度，因为股东是行政部门，没有盈利与亏损的问题，同时股东是行政部门，没有专门的商业训练。其次，这三家股东合作成立集团公司时，并没有经过细致的谈判拟定详实的公司章程，来确定各自享有的权利和所应承担的责任。因为这三家股东实际上都是一家人，这不是说三家没有利益差别，没有需要加以争取和保护的利益，而是说，这种利益的差别是不确定的，可以由行政命令加以改变。这里没有一核所具有的港方利益的问题，一核的股东之一——港核投——的利益与广核投的利益之间是完全独立的两家，两者的利益除了通过市场关系进行交换外，不可能通过任何行政命令在它们之间进行再分配。两家的利益是确定的，互相独立的，因此，会认真负责地维护自己的利益，因而也就会认真负责地去决定一核的决策。
看来，如何明确中国广东核电集团公司的产权，是中国广东核电集团公司完善和发展现代企业制度必须解决的问题。
在建设大亚湾核电站即一核时，因为有香港核电投资公司参股，产权明确，不能进行行政干预，现代企业制度相对完善。但在建设二核时，由于香港电力市场原因，香港核电投资公司没有参股，在建设三核时，吸引外国投资公司直接参股，可能会遇到更大的困难。
在美国，同国家出技术，由私人公司出资建设核电站，这个经验恐怕在我国也很难照搬，把广东核电投资公司的股份卖给私人和职工，这涉及几十亿美元的巨额资产，实际上也行不通。
仿效法国的做法，在全国成立核电力公司，由国家来统一经营，这个经验在中国恐怕也不宜实行，因为法国从人口和面积来说，大约相当于广东一个省，在美国就很难实行由联邦政府统一来搞一个全联邦性的公司建设核电站，而只能由各州政府和私人投资建设核电站，如果机械照搬，可能会重蹈英国的覆辙。
比较不是照搬，而是借鉴和创新。最近出版了美国斯坦福大学青木昌彦的《政府在东亚经济发展中的作用》一书的中文版，这本书是根据世界各国的广泛比较而写成的，他在本书中文版前言中指出，如果中国国有企业实行公司化，其大部分股权不一定在市场上或对内部人出售，而可以由公共社会基金持有。这与社会主义市场经济思想是逻辑一贯的，也是与世界经济的大趋势相一致的。在像美国这样的最发达市场经济中，目前上市公司的许多股票由养老基金和共同基金拥有，这些基金的一个主要功能是向退休后的普通民众提供收入。20多年前，一位着名的企业顾问和着作家彼特·德鲁克就预言：“养老基金社会主义”将在发达经济中来临。这一预言现在表明在某种程度上已成为现实。吴敬琏教授和周小川教授等在我国体制改革的总体构想中也曾经提出并论述过这种方案。
我们认为，可以把“基金社会主义”的思想应用于中国广东核电集团公司，以明确产权，可以考虑成立一个基金组织作为集团公司的主要股东，名字可以称为“中国广东核电发展基金”。这可以被看作是一种创新，中国广东核电集团公司的原始资本是广东核电投资公司在广东合营公司中所占的股份。这个股份并不是在计划体制下国家的投资，除了土地之外，主要是核工业界、电力界、广东地方的科技工作者和管理经营者的人力资本。就拿选址来说，在1980-1983年期间，许多专家艰难跋涉，花费了辛勤劳动，但是，这批专家每天只领四角钱补助，与此同时，广东沿海地区迅速致富，产生了多少万元户、十万户，等等，可以说，大亚湾的建设成功是以知识和科技为基础的人力资本的体现，由此也就为成立“中国广东核电发展基金”提供了重要根据。
“中国广东核电发展基金”将成为中国广东核电集团公司的主要股东。基金本身是一个经济体，经济体的价值变化容易通过市场反映出来，这样就可以通过市场而不是通过行政机构对基金形成约束，因为行政部门的约束通常是软约束，而在基金的场合下，市场迫使基金的经营管理者为基金的保值和增值而努力。
中国广东核电发展基金会的董事会将由对中国广东核电发展的利益相关者的代表组成，这主要是核工业界、电力界、广东省的有关科技工作者、经营管理者，而首先是在一核、二核建设中付出辛勤劳动而成绩卓着者，并且致力于建设三核者，因为他们最关心中国广东核电事业的发展，是主要的利益相关者。在基金成立之前先确定基金的章程，确定各种利益相关者的权益和责任。
由于核电发展基金是集团的大股东、基金资产价值与集团经营的业绩密切相关。集团赢利，则基金资产增值；集团亏损，则基金资产价值下跌；这样，基金就有动力去认真负责地履行股东的权力、履行股东的责任。
在确实履行资产增值的责任后，就可以广泛向社会募集资金，实行基金来源的多元化，其中包括核工业系统、电力工业系统及其他系统的养老保险金等等。就核工业系统来说，其实，国家为了保障核工业系统的养老保险，每年都拨出相当数额的费用，但是，这笔费用多用于发展多种经营，往往形成亏损，如果这笔资产用于发展广东核电，而且能带来较高的收益，核工业系统的养老保险的情况将大大改善，也将有利于形成核工业界的整体利益。
我们看到，在美国、法国等国，核工业界有自己的行业组织，由核电站、核电站的设备、燃料供应商等组成强大的核工业界。整个核工业界一起对核工业的发展进行规划、研究，推动政府完善对核工业的政策，促进公众对核电的了解。核电的竞争对手不应当是另一座核电站，而应是火电或其他发电方式，造成目前我国核电站之间内部竞争——即上马这个核电站就不能上马那家核电站——的原因，还是我国目前核电的行政管理体制。成立中国广东核电发展基金这种开放型的基金组织，将有助于形成我国核工业界的整体利益，消除这种行政管理体制带来的利益的矛盾。
当然，核电发展基金的来源不限于核工业界，而可以向金融界和其他企业界，甚至可以向国外金融界和基金组织开放。
同时，我们应该借鉴国外的经验，应该确立关于基金的立法，保证基金的独立法人地位，使它能真正按照市场经济的规则运行。
目前中国广东核电集团公司经过努力已争取到国家计划单列并参加大型企业试点，这提供了良机。我们建议，可以按照中国广东核电基金的思路进行试验。
我们相信，明确了中国广东核电集团公司的产权，建立了真正的法治，中国广东核电集团公司的现代企业制度必将进一步完善和发展，不仅可以进一步发展广东核电合营公司治理结构的经验，而且在履行社会责任、发展相关科学研究方面作出更大的贡献。
（第三节）如何协调同政府行政管理部门的关系
美国重视立法建设，有关核电站建设、基金等都已立法，有章可循。政府管理部门主要负责堆型开发和核安全审批，至于是否建设核电站，如何经营核电站，都是公司自己的事，过去审批核电站项目，要花四、五年的时间，现在几个月就能从容办好审批手续，过去建造核电站需花十几年的时间，现在5-6年就够了。
随着中国广东核电集团公司完善和发展现代企业制度，并不需要花费政府投资，投资由“中国广东核电基金”自己筹集，自负盈亏，政府行政管理部门只需要审批堆型和安全，至于如何建站，则由公司自主决定。这样，建造核电站的时间可以大大加快。虽然核大国之间的公开的核对抗时代已经结束，但是，我国仍需要核盾牌。加快核电站建设，对我国核工业发展是有利的，不仅对经济发展，提高人民生活水平，而且对增强我们国家的国防实力也是有利的。法国的政府管理部门和核电公司之间的良好分工合作关系是值得我们借鉴的。
目前，我国正处于从计划体制向市场体制过渡时期，推行现代企业制度处于试验阶段，由于习惯的审批制度的影响，可能仍会遇到困难，但是，只要按照邓小平理论和江泽民同志多次强调的坚持创新的精神，大家齐心协力，困难是可以克服的。