仅关注特别区的历史演化是不够的，因为这样一种视角可能会让我们把特别区这种公共服务的组织模式仅看作是美国历史发展的偶然性积累，进而接受美国“百衲被式”地方治理格局的表象。然而，在为数众多的特别区所构成的无序表象背后，隐含的是有序的制度安排。应当说，特别区是在若干公共服务提供逻辑的推动之下出现的。
（一）公民偏好的多样性
公民偏好多样性是特别区存在的第一条逻辑。从理论上说，公民可以有多种途径表达自己对公共服务的偏好，然而这些途径各有各的缺陷。第一种途径是通过投票选举政治候选人来表达偏好和需求。尽管这是民主国家中最常见的偏好表达的方式，但问题在于投票只是一种选举代表的方式，然后再由代表们来决定服务提供的适当水平。既然公共服务是统一提供给社区里的所有人的，那么就不可能使所有的需求都完全得到满足，一定会出现一些个人虽然交了税，却享受不到符合自己偏好的公共服务的情况。对美国选举制度的研究也发现，如果公民的偏好差异很大或者在分布上呈双峰状态，那么就没有任何选举机制可以有效地将公民的偏好转换成提供的服务类型和质量都十分清楚的政策。第二种途径是直接向官员提出自己的要求，要求他们调整政策来满足自己特殊的偏好和需求。这虽然也是表达偏好的一种重要途径，但是同样存在着很大的缺陷。因为在一个大城市地区，那些利益表达强烈的公民能够得到政策制定者的关注而获得符合他们利益偏好的公共服务，而那些利益表达不强烈的公民的偏好可能就被忽略了，其结果是邻里内部也可能产生服务水平的巨大差异。
公民在显示偏好上的困难使特别区的存在有了合理性，因为这种安排可以使公民个人更加准确地表达自己的偏好，更能针对不同的服务职能来确定恰当的边界范围。在美国，一般家庭会倾向于选择那些邻居们的社会经济地位与自己相似的社区居住，他们对公共服务的需求通常会具有较高的同质性。通过建立特别区，可以使地方上的治理活动更加符合本地较为同质的公民偏好，也会不断地吸引具有同样偏好的新居民定居。研究证明，多元化的政府存在格局要比那种包揽一切的单一政府安排能更好地表达公民的偏好，相反地，单一大城市可能会带来公民利益上的损失。研究发现，多个城区政府合并成一个单一大城区政府的一个结果是：一些社区被迫为不需要的服务付费，而另一些真正需要服务的社区又得不到想要的服务水平，合并造成了公民的福利损失和公共服务提供的无效率。
（二）公共产品和服务的外部性特征
特别区存在的第二个逻辑是公共产品和服务的外部性特征。如果说公民的偏好差异是特别区出现的基本理由，那么公共产品和服务的外部性特征则帮助特别区设定了边界范围。“外部性”指的是生产某种产品或服务的成本或收益不仅由生产者承担，而且可以对第三者产生影响。工厂排放的浓烟是一种生产的负外部性，因为它会危及人们的身体健康；社区图书馆则能带来正外部性，因为不仅本社区的居民获得了知识，整个社会也能从个体知识的增长中受益。在决定一个特别区的规模时，关键之处在于使特别区的边界与潜在受益人相匹配，一方面，如果有人被迫交税却不能享受那些使他受益的公共设施，特别区在未来的治理过程中就会出现内部的争论与冲突；另一方面，如果不是所有的受益人都包括在一个特别区的管辖范围内，就意味着用该特别区居民所缴纳税收创造的福利会为区域之外的人所用。公共服务或产品的外部性特征表明，当为一个特别区划定边界时，首要原则是公共服务的受益者应按其受益的比例承担该项服务所花费的成本。
下面的例子很好地说明了产品和服务的外部性在特别区边界设定中的影响。美国加州西部盆地是位于洛杉矶市地区西部边缘的地下水盆地，它提供每年3万英亩自然状态水的净产量，周边社区依靠盆地储藏的地下水而发展。经过长期开采，到“二战”结束时，已经引起海水倒流，造成了水危机。1945年，当地主要的水生产者成立了“西部盆地水协会”，人们认识到只有获得补充水源才能减少对地下水的抽取。1947年，通过地方居民投票成立了“西部盆地市政水区”，将整个盆地置于一个公共实体管辖之内。通过建立西部盆地市政水区，科罗拉多河的水被分送到了西部盆地。市政水区的建立以及其他一些措施的出台使海水侵蚀的速度减缓了。
然而，市政水区的建立并没有完全消除海水侵蚀的问题。工程师们发现，设立地下淡水屏障阻止海水入侵在技术上是可行的，这件事是由洛杉矶县洪水控制管区进行的，西部盆地水协会的成员起草了一项立法，在洛杉矶县洪水控制管区内形成一个与西部盆地边界大致相等的特殊利益地区，从该地区征收财产税来资助淡水屏障的建设。但是问题没有这么简单，在洪水控制管区的受益地区内征收的税收，不足以支付整个屏障的费用，而这个问题和西部盆地之外的中央盆地有关。西部盆地的个体购买地表水、减少抽水和进行屏障建设，中央盆地的邻居却继续增加其水产量，而两个盆地是相邻的和相互连接的，结果是从中央盆地向西部盆地的正常地下水流入严重下降。现在出现的就是外部性的问题，因为地下水盆地的开发成本承担者和其受益者之间并不对应。因此，人们认为有必要将在一个盆地上进行水资源开发的努力和另外一个盆地的行动协调起来。经过上面提到的三个组织和水产业者的协商，一个新的水区，即中央和西部盆地水补充管区成立了。补充管区有着广泛的权力，为两个盆地维持着有效的管理体系。它的主要收入来源是对两个盆地上的水征收的“抽水机税”和对土地所有者征收的财产税。收入用于购买水以分送于洛杉矶前湾和注入西部盆地屏障中。
事实上，产品和服务的外部性特征还暗示了当受益者或受损者的规模发生变化时，特别区还需要根据这些新的外部性问题调整自己的边界范围。换言之，特别区的边界并不像县、市、镇这些综合功能性政府那样是“地理僵化的”（geographically rigid），而是根据需求变化和科技发展而不断调整的，只有这样才能保持特别区对公民偏好的回应。
（三）公共产品生产和供应的可区分性
特别区的背后还有第三条逻辑，那就是公共产品生产和供应的可区分性。这条逻辑使特别区作为公共产品和服务的一种特殊安排更具有可行性。在很长一段时间内，人们认为产品和服务的生产与供应是一体的——政府提供给公众的产品和服务一定也是政府亲自生产的产品和服务。不过，现代政治经济学家明确指出，公共产品和服务的生产与供应能够区分而且有必要区分。原因有三：区分供应与生产有助于更清楚地界定地方政府的职能；供应与生产的区分有助于在组织公共服务和产品的过程中引进准市场关系与竞争，从而提高效率；供应与生产的区分有助于供应单位灵活调整不同的服务和产品的组织规模。对产品和服务生产与供应的可区分性较早进行系统研究的是奥斯特罗姆、蒂布特和沃伦，他们将服务的供应看作是一系列集体选择行为的总称，是地方政府必须承担的一系列职责和义务，包括：建立和健全公民利益和需求表达机制，以此来决定需要提供什么样的产品和服务、产品和服务的数量和质量标准、需要筹措的收入数和如何筹措等。根据不同类型的产品和服务确定利益共同体的边界，即哪些人应当包括在共同体之内，哪些人应该排除在外。这里的主要原则是财政平衡原则，即个人所付税费和收益必须相匹配。制定和实施一些强制性规则，规制个人的消费和使用模式，确保公共产品和服务在供求均衡的前提下得到合理的使用。决定公共产品和服务的生产方式，接受投诉，监督公共产品和服务生产的绩效。服务的生产则是指如何将一系列的输入资源转化为产品和服务的技术过程。在地方政府的直接生产方式之外，还存在着合同外包、合作、特许经营、凭单制等非常多样化的生产方式。
对产品和服务生产与供应的区分为特别区以及其他类型的地方政府找到了公共服务提供的替代性方案。特别区不仅可以亲自生产某些产品和服务，还可以通过合同外包等办法使自身不去承担任何生产方面的任务，也就是说可以让自己成为一个纯粹的供应者。实践表明，合同外包是美国地方政府公共服务实践中一种非常普遍的形式。到20世纪80年代，美国有90%的自治市通过签约生产一种或多种公共服务，大约一半的美国城市把它们公共服务职责的15%签约外包，另一半则签约更多。