明清设于内廷，专主票拟的中央政务机构；北洋政府时期的最高行政机关。
明明初，设中书省，置左右丞相，总理全国政事。洪武十三年（1380）初，明太祖为加强君主集权统治，废中书省和丞相。九月，设春夏秋冬四辅官，位在左右都督之下，尚书之上。每月分上中下兰旬，由四辅官分别依次轮值，备皇帝顾问，就皇帝交办之奏疏，提出意见，亻共皇帝裁决。当时内外奏疏和一切政务，直接由皇帝处理，遇大事大疑，皇帝同臣下一起“朝堂论政”，面奏取旨。故四辅官虽设，而其官不备，亦不关政本。十五年七月，废除四辅官。九月，又仿宋制设华盖殿、武英殿、文渊阁、东阁等大学士数人，官秩仅五品，为皇帝侍从顾问，无所掌印信，在翰林院履任支俸，此即内阁之滥觞。成祖即位，于当年（1402）八月和九月，特简翰林院编修、检讨等官，人文渊阁当直，参预机密重务。因文渊阁地处内廷，阁臣又常侍皇帝于殿阁之下，故称内阁。其时，专理诏册和制诰，不置官属，不得专制诸司，诸司章奏亦不通过内阁，一切章疏批答皆出自皇帝。紫禁城太和殿入阁诸臣谓之人阁办事，后渐升至学士、大学士。洪熙时，内阁权力渐重，可以条对皇帝提出的议题，大学士加官至师、保及尚书、侍郎。自后，多以尚书、侍郎授殿阁大学士，六部也逐渐要禀受内阁奉旨而后施行。宣德和正统时，先后设东制敕房和西诰敕房，由中书官掌办文书，是为内阁属吏，阁制始备。皇帝批答内外所上奏疏，始命阁臣拟出意见，用小票墨书贴在各疏面上，谓之条旨或票拟。然后，由皇帝朱笔批出，谓之批红。大事大疑仍命大臣面议，议定后再传旨处理。英宗以幼龄即位，凡事令内阁议行，票拟遂成定例。内阁以有代言拟旨之责，渐成为协助皇帝决策的中央机构。内阁之职不同于前代之相，主票拟而不身出与事。明中叶后，大学士主持阁务者称首辅，余称次辅、群辅，朝位班次皆列六卿之上。嘉靖至万历初，首辅独专票拟，阁权至重，无宰相之名，而有宰相之实，六部不过奉行而已。明代著名大学士有杨士奇、张璁、夏言、严嵩、徐阶、高拱、张居正等，其中尤以张居正事功最显。正统以来，皇帝往往不亲政事，阁票人内，例由司礼监承旨批复，故内阁之权多为宦官所制。隆庆、万历间，阁臣相构，时与司礼监相结，以为助力。天启时，魏忠贤擅政，以内阁为羽翼，内外大权一归宦寺。崇祯时，阁臣一概以占卜的方式选举，谓之“枚卜”，以防臣下结党，十七年中五十人入阁，君臣猜忌，无补于国。
清清入关前，于后金天聪三年（1629）设文馆于盛京，后于天聪十年改文馆为内三院。人关后，于顺治十五年（1658）仿明制，改内三院为内阁。置大学士满、汉各二人，秩正一品。掌赞理机务，表率百僚。十八年复改内阁为内三院。康熙九年（1670）再改内三院为内阁，自此遂成定制。乾隆十三年（1748）定大学士以保和、文华、武英三殿及文渊、体仁、东阁三阁人衔。另设协办大学士满、汉各一人，与大学士同理阁务。设学士掌敷奏本章，传宣诏令。又有侍读学士掌收发本章，总稽翻译。清代内阁的主要职掌是票拟本章，即京内外的题奏本章，均先由内阁草拟批复谕旨，经皇帝同意后，由批本处批红，发六科抄出执行。另外，在康熙朝以前，内阁大学士、学士等还参与天下庶政的决策。
为防止阁臣专权，清初设有议政王大臣，凡军国政务，多不由阁臣票发，都交议政王大臣会议。康熙年间设南书房，选调词臣优者人值，以撰拟谕旨并备顾问。雍正时又设立军机处，以之承旨出政，这样分散了内阁的权力，而皇帝则乾纲独揽。尤其是雍正朝之后，清内阁名义上仍为“掌议天下之政，宣布绦纶，厘治宪典，总钧衡之任”，是清代最高级的官署，内阁大学士为最高级的文官，但实际上，只起到了办理本章、起草诏令兼备咨询的作用。内阁内部设有典籍厅、诰敕房、满本房、汉本房、蒙古房、满票签处、汉票签处、批本处、稽察房、副本库等机构，以处理各项例行事务。
清末，仿行君主立宪制度，于宣统三年（1911）四月，将内阁与军机处、会议政务处拾并，成立责任内阁，为最高国务机关。设总理大臣一人，协理大臣二人，并外务、民政、度支、学务、陆军、海军、司法、农工商、邮传、理藩各部大臣一人，皆为国务大臣，由皇帝特旨简任。国务大臣辅弼皇帝，担负责任。总理大臣为国务大臣之领袖，秉承皇帝之意，定政治之方针，保持行政之统一；协理大臣为其副，赞助政务。责任内阁内属机构有承宣厅、制诰局、叙官局、统计局、印铸局，以分理各项事务。别设法制院，厘定法制。当时清廷命庆亲王奕勖为总理大臣，其他国务大臣也多是皇族亲贵，故称“皇族内阁”。在遭到人民的反对后，清廷迫不得已于同年11月2日，任命袁世凯为内阁总理大臣，可自择国务大臣，由清廷批准，谓之完全内阁。清亡，完全内阁为民国内阁所取代。
民国北洋政府于1912年3月30日成立内阁。由国务院、行政各部和国务院直辖各机关组成。国务院成员称国务员，包括国务总理和各部总长。国务总理为实际的行政首长，由大总统提名，经国会同意后任命；通过国务会议处理政务，并对国会负责；同时也是国务院的首长，在国务员中居于领袖地位。各部总长（一人）由总理提名，经国会同意后再由大总统任命；另设次长（一人），为总长之副；下置总务厅和各司（局），分理具体政务。国务员辅佐大总统负其责任，对大总统所发命令等，国务总理均须副署，各部总长就关系所主管的部务连带副署。但在袁世凯时期，大总统事实上不受法律的约束，国务员副署徒具虚名。国务院置秘书厅，设秘书长上人，承国务总理之命，掌理秘书厅事务。行政各部初为外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农林、工商、交通十部。1913年12月22日短农林、工商二部为农商部，存九部。国务院直辖机关有法制、铨叙、印铸等局。
1914年5月1日，袁世凯改责任内阁制为总统制。3日取消国务院和国务总理，于总统府置政事堂，设国务卿一人赞襄政务。又设左、右丞各一人，赞助国务卿与闻政事；参议八人，审识法令。政事堂直辖机要、法制、铨叙、印铸、主计五局和司务所。行政各部在组织方面无大变化，其总长职权不能独立行使，须一一请示大总统。政事堂和行政各部不复具有内阁的性质。1916年4月21日，由于护国战争的爆发和胜利，袁世凯被迫再次改制，规定国务卿和各部总长均为国务员，由国务员组织政府，辅弼大总统负其责任。国务卿受大总统委任总理国务，公布法令及国务文书，并得依其职权或特别委任发布政府令。政事堂和直辖的五局一所仍旧，不设左、右丞。5月4日，又将仅属于国务卿的发布政府命令权扩大到全体国务员。8日命改政事堂为国务院，复设国务院秘书厅和秘书长，独不恢复国务总理名义。6月29日黎元洪废国务卿，恢复内阁旧制。
1924年11月24日，内阁制再次被废。段祺瑞以临时执政兼为行政首长，直接指挥各部。直至1925年12月25日才复设国务院，任命国务总理。但内阁并无独立职权，与政事堂、国务卿无异。1927年6月18日张作霖就任陆海军大元帅，为最高军政首脑，其下仍置国务院，由包括国务总理和各部总长的国务员组成，辅佐大元帅政务：行政各部分农商部为实业、农工二部，合陆军、海军、航空署及不属内阁管辖的参谋本部为军事部，合计外交、军事、内务、财政、司法、教育、实业、农工、交通九部。由于军事部将军政和军令合而为一，军事独裁的性质更加明朗化。1928年6月3日，最后一届内阁随着北洋政府的覆灭而告结束。