书城历史魏晋南北朝州制度研究
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第26章 魏晋南北朝都督方镇制下(9)

首先,是中央行政部门对地方的监察。中央行政部门对地方的监察,主要是由尚书省的尚书左丞来具体实施。尚书左丞一职产生于汉代,初期只纠察尚书台内官员。魏晋以后职权开始扩大,监察的范围由台内延及地方。尚书左丞对地方的监察对象,上到地方都督、将军、刺史,下到军府佐吏、太守、县令均在其监察范围内。如《宋书》卷54《羊希传》载,羊希,“大明初,为尚书左丞。……益州刺史刘蠫……夺士人妻为妾……羊希弹之,蠫坐免官……”。《南齐书》卷39《陆澄传》专门记载的(宋)左丞庾登之“奏镇北檀道济北伐不进,致虎牢陷没……左丞荀伯子弹彭城令张道欣等……左丞羊玄保弹豫州刺史管义之谯梁群盗……又弹兖州刺史郑从之滥上布及加课租绵……左丞陆展弹建康令丘珍孙、丹阳尹孔山士劫发不禽……”等监察事例,都是尚书左丞曾经弹劾过地方官吏失职的例子。

其次是中央御史台对地方经常性的监察。首先,东晋南朝时期御史台的地位得到加强。御史台台主御史中丞,享有和尚书令相同的仪仗,具体负责对中央和地方各级官员的违法乱纪行为进行全方位的纠劾。为了加强对地方的督察,从东晋时期开始,规定御史台官员可以“风闻言事”。梁武帝天监元年(502年)初即位,即下诏:“今端右可以风闻奏事,依元熙旧事。”风闻言事,即只要听到有关某官违法行为的传言,御史台官员就可以在不加核实的情况下,提出对某人的弹劾,弹劾错了也不负责。采听风闻,进行弹劾,给御史台官员以更为自由的监察权。在东晋南朝,御史台的官员和尚书省的左丞,其弹劾的对象都是内外百官。为什么还要重叠设置呢?目的只有一个,就是加大监察力度。因为,在门阀政治背景下,御史台的监察职责执行得十分艰难。御史中丞虽为显职,但“中丞案裁之职,被宪者多结怨”。宋齐之间,吴兴沈怀文三子沈冲、沈淡、沈渊,都做过御史中丞。“(沈)渊永明中弹吴兴太守袁彖,建武中,彖从弟昂为中丞,到官数日,奏弹渊子缋父在僦白阛车,免官禁锢。冲母孔氏在东,邻家失火,疑为人所焚?,大呼曰:‘我三儿皆作御史中丞,与人岂有善者!’”刘宋政权60年,更换了53位御史中丞。其更换的频率之快是前所未有的。监察官难当,可见一斑。频繁地更换御史中丞,更可以想象它的监察状况。有了尚书左丞这一监察力量,不但可对内外百官进行监察,还可以对御史台官员监察不力进行监察,这就使得监察制度更完善,监察队伍更有力。南朝时期就有不少尚书左丞在纠弹违法官员时,同时牵连到御史中丞。违法官员在被纠弹的同时,御史中丞因其纠弹不力而被免职。这种双重弹劾机制,有其可取之处。

但是,由于门阀政治的行政生态背景,“大较江东政,以伛豪强,以为民蠹,时有行法,辄施之寒劣。如往年偷石头仓米一百万斛,皆是豪将辈,而直打杀仓督监以塞责。……纪睦、徐宁奉王使纠罪人,船头到渚,桓逸还复,而二使免官”。

再次是各种朝廷钦差使节对地方的不定期巡察。南朝时期还不时地派遣侍中、散骑常侍、司徒府掾属、御史台官员、中书舍人等各种“大使”巡察地方州郡。郡国守相还要定期巡行属县。如《宋书》卷5《文帝纪》载:“元嘉三年夏五月,可遣大使巡行四方。其守宰称职之良,闺荜一介之善,详细列奏,勿或有遗。若刑狱不恤,政治乖谬,伤民害教者,具以事闻。”另据卷64《裴松之传》记载,这是一次大规模的钦使巡察活动。当时分别从多个部门,包括一些退任的官员中抽调使节十六人,出巡十五个州区。其中荆、扬二州分别派出二人。这些人奉“二十四条”,“周行郡邑,亲见刺史二千石官长,申述至诚,广询治要,观察吏政,访求民隐,旌举操行,存问所疾”。随事为牒,还具条奏。“孝建二年(455年),散骑常侍乐询行风俗。”南齐“太祖即位,遣散骑常侍虞炎〔等〕十二部使行天下”。陈宣帝太建二年(570年),“分遣大使巡行州郡,省理冤屈”。《梁书》卷2《武帝纪中》载:“可分遣内侍,周省四方,观政听谣,访贤举滞。其有田野不辟,狱讼无章,忘公殉私,侵渔是务者,悉随事以闻。”都是朝廷各种巡使对地方监察的证明。

不过,南朝的朝廷大使巡行州郡,对州郡官员似无处分之权,只以巡省发觉存抚、还具条奏为务。

(二)州以检郡,郡以查县

对郡县的监察主要是刺史。东晋南朝时期州刺史的监察职责仍然很大。不但监察所辖郡县,还可监察朝廷直辖的驻州机构、州内的封国,如不监察则要被问罪。东晋元帝太兴元年(318年)三月,壬申,诏曰:“其有……当官软弱,茹柔吐刚,行身污秽,修饰时誉者,各以名闻。”秋七月戊申,又下诏:“州牧刺史当互相检察,不得顾私亏公。长吏有志在奉公而不见进用者,有贪胠秽浊而以财势自安者,若有不举,当受故纵蔽善之罪,有而不知,当受?塞之责。”这是制度上规定的州要对属下郡县进行监察。晋穆帝时,王述为扬州刺史,“检察会稽郡,辩其刑政,主者疲于简对”。孝武帝时,范宁做豫章太守,“改革旧制,不拘常宪”,被州刺史王凝之上言奏劾,“以此抵罪”。南齐武帝永明三年(485年)下诏指出:“守宰亲民之要,刺史案部所先……其违方骄矜,佚事妨农,亦以名闻。将明赏罚,以劝勤怠。”这是南齐时期要求州刺史监察部内郡县的明令。梁朝武帝时,针对有些刺史不能很好地履行监察职责,专门下诏指斥:“州辍刺举,郡忘共治,致使失理负谤,无由闻达,侮文弄法,因事生奸,肺石空陈,悬钟徒设。”对州刺史不履行监察职责以严厉的批评。为了便于州刺史对辖内郡县的监督管理,宋政权还规定,一州之内,州郡官长间,“服亲不得相临”。

州刺史对郡县和郡对县的监察,主要是通过州属佐--部郡从事和郡佐吏--郡督邮来进行的。一般情况下,一州所辖郡中,每郡设一个部郡从事。部郡从事主要代表州对州内各郡进行监察。文献载,陶侃为庐江郡枞阳令,“有能名,迁主簿。会州部从事之郡,欲有所按,侃闭门部勒诸吏,谓从事曰:‘若鄙郡有违,自当明宪直绳,不宜相逼。若不以礼,吾能御之。’从事即退”。这一记载,把部郡从事要对该郡实施监察时的逼迫之态,郡中长吏如临大敌的拒察之情记述得十分逼真。《宋书》卷40《百官志下》载:“刺史,每州各一人。官属……部从事史每郡各一人,主察非法……”不过,该《志》中所列部郡从事的位次已经远远靠后。严耕望先生认为,这种情况表明,南朝时部郡从事的地位已不如先前那样重要。宋文帝元嘉前期,有何承天在衡阳做内史,“在郡又不公清,为州司所纠”。宋孝武帝时,汝南安成人周朗,在庐陵做内史。“郡后荒芜,频有野兽,母薛氏欲见猎,朗乃合围纵火,令母观之。火逸烧郡廨,朗悉以秩米起屋,偿所烧之限,称疾去官,遂为州司所纠。”宁朔将军、宣城淮南二郡太守刘式之,“在任赃货狼藉,扬州刺史王弘遣从事检校。从事呼摄吏民,欲加辩覆。式之召从事谓曰‘治所还白使君……吏民及文书不可得’”。由此可知,部郡从事到郡按核,不但要按问郡守,审计文簿,还要把郡中的属吏一个个逮起来按问。具体形象而生动。同时,又把王式之这块厕石的丑态暴露无遗。结合上述陶侃拒绝部郡从事对庐江郡覆按的情景,其过程都是一样的。《隋书》卷26《百官志上》载,梁时无部郡从事,但有部传从事。《梁书》卷53《良吏·沈蠫传》载:“(齐)竟陵王子良(齐武帝永明五年为司徒)闻蠫名,引为府参军,领扬州部传从事。时建康令沈徽孚恃势陵蠫。蠫以法绳之,众惮其强。”可知《隋志》所记部传从事实即部郡从事。名异而实同,均职监察。梁临川靖惠王宏为扬州刺史二十余年,“未尝以吏事按郡县……”虽然未尝考按郡县,但有此职责。

不过,部郡从事的设置,似乎不同地区有不同的情况。如扬州,“晋世京邑二岸,扬州旧置都部从事,分掌二县非违,永初以后罢省,孝建三年(456年),复置其职。(沈)攸之掌北岸,会稽孔?掌南岸,后又罢”。或者可以说,京邑二岸乃天子脚下,蜜迩州部,易于督察,故而部郡从事时设时废。

州除了以部郡从事对郡按劾外,州也可以派特使,或军府参军巡检属部,进行治况监察。桓温做荆州刺史时,曾经直接派军府参军罗含到江夏郡检劾郡太守谢尚。

至于郡对县的监察,具体是由郡督邮去实施的。为了切实发挥州对郡县和郡对县的监察,州部郡从事和郡督邮都不用本地人,以保证监察效果。不过,从实际的史料中看,部郡从事按郡和郡督邮察县,其效果并不如意。宁可网漏吞舟,也不以察察为明,就是最好的例证。

有时候则是派专门人员如典签、五官掾等下去巡察政情。如《南齐书》卷40《武十七王·竟陵文宣王子良传》载子良给朝廷的上表称:“近启遣五官殷氵尔、典签刘僧瑗到诸县循履。得丹阳、溧阳、永世等四县解,并村耆辞列……”

(三)地方政府互监,佐吏监主有责

东晋南朝时期,为保证中央对地方的绝对控制,还要求地方政府属吏,如长史、司马、别驾、治中以及典签,对其官长以及地方政府间要互相监察。

东晋元帝太兴元年(318年)下诏:“州牧刺史当互相检察,不得顾私亏公。”南朝宋齐政权时期,皇帝把魏晋以来主管州府文书的小吏--典签,升格为七品官,以自己左右心腹兼领此职,然后再派他们到地方州府,代表皇帝监察地方州郡。所以典签之设,是南朝宋齐政权对其地方监察的一大特色。

东晋禅宋后,为加强对地方的控制,宋廷多以幼小皇子为方镇。然而皇子幼小,无力从政,实行军府纪纲之吏--长史或司马(多为长史),代王子行府州事制度。但是,宋廷又对行事不放心,于是就派出心腹小吏--典签,监视皇子和行事。“大明(宋孝武帝年号)、泰始(宋明帝年号),长王临藩,素族出镇,(典签)莫不皆出内教命,刺史不得专其任也。宗为豫州,吴喜公为典签。行政所施,喜公每多违执。大怒曰:‘宗年将六十,为国竭命,政得一州如斗大,不能复与典签共临!’……自此以后,权寄弥隆,典签递互还都,一岁数反,时主辙与闲言,访以方事。刺史行事之美恶,系于典签之口,莫不折节推奉,恒虑不及。于是威行州郡,权重藩君。”汉时,刺史监察郡国,位卑而权重,地方百姓只知有州刺史,不知有郡太守。南朝时期典签察州,“诸州唯闻有签帅,不闻有刺史”。典签监州,大大加强了朝廷对地方州郡的控制。

不过,尽管皇帝视典签为心腹,派其在州刺史身边做监视,但是,就他对州刺史的关系而言,仍然是主仆关系。因此,宋齐时期,仍有不少典签不能很好地履行其监察职责,甚至还为谋反的州刺史包庇掩护。

除典签之外,州之上纲佐吏,也有责任及时上报州刺史的军政状况。《宋书》卷79《文五王·武昌王浑传》载:“浑至镇,与左右人作文檄,自号楚王,号年为永光元年,备置百官,以为戏笑。长史王翼之得其手迹,封呈世祖。上使有司奏免为庶人,下太常,绝其属籍,徙付始安郡。……逼令自杀。”齐政权时,萧鸾辅政时期,“防制诸蕃,致密旨于上佐”。即帝位后,有河东人裴昭明,“建武初,为王玄邈安北长史、广陵太守。……以其在事无所启奏,代还,责之”。

地方政府间的监察,由后任政府长官对前任政府长官的监察,其中主要是财务监察。《梁书》卷27《明山宾传》载:“初,山宾在州,所部平陆县不稔,启出仓米以赡人,后刺史检州曹,失簿书,以山宾为耗阙,有司追责,籍其宅入官……”

(四)社会力量对地方政府的监察

东晋南朝时期社会力量对地方政府的监察,主要由朝廷发布诏令或由地方州刺史发布符教(地方政府向部内发布的文告),要求民间上书举报地方官吏的不法行为,从而达到监察地方官吏的目的。

如东晋时,“百姓颇有讼官长者,诸郡往往有相举正”。梁朝武帝时期,专门于公车府旁置谤木肺石各一函,以接受百姓对官吏的举报,并特别提出,对那些“大政侵小,豪门陵贱,四民已穷,九重莫达(的恶政)……并可投肺石函”。

中大同元年(546年),梁武帝之孙萧鰎任雍州刺史。乃下教曰:“雍州部内有不便于民,不利于政,长吏贪残,戍将弱,关市恣其裒刻,豪猾多所包藏,并密以名闻,当加厘正。若刺史治道之要,驰张未允,循酷乖理,任用违才,或爱狎邪佞,或斥废忠謇,弥思启告,用祛未悟。……并广示乡闾,知其款意。”这都表明,此时存在着社会对地方政府的监察制度。