（1）： 需求特性与供给不足
（一） 农村社会养老保障需求含义的界定
从产品组合的视角看，农村养老保障可以定义为一系列生活必需品以及医疗卫生服务组合，其关键是确定对这些老年人养老所必需的一系列商品与服务组合的需求即出资方应该是谁？以及供给方又是谁才是至关重要的。首先，从公共品的视角看，农民有获取基本养老保障的基本权利。一旦政治过程决定了什么样的养老品或服务是每个农村居民在年老时都有权利获得的，这种基本养老保障品就具有公共品的性质，因为任何一个农村公民在获得了基本养老保障品时并不能排除他人（在年老时）也同样享受基本养老保障品的权利如在一定国民财政预算支持和社会养老保障基金运行之下，任何一名农村老年人对基本养老保障品的消费都不会减少其他老年人对基本养老保障品进行同样的消费。。农村基本养老保障品具有消费的非竞争性和非排他性，从而具有公共品的基本特征。如果从私有品的视角看，农村养老保障品具有多样性与复杂性。由于对具体的每一个老年人，不同收入、不同年龄、不同身体健康状况以及不同的性格和情趣等因素都意味着每一位老年人对具体的养老保障品的组合会有着不同层次和类别的需求，而这种高度差异化的产品需求是无法通过政府集中统一供给和满足的。因而，凡是超出了一定社会或政府所定义的最基本的农村养老保障服务品标准之外的所有养老护理保健乃至文化精神安慰等服务需求都属于私有产品的范围，只能通过家庭和老年人自我供给，或者支付额外的货币到专业的老年人护理保障“市场”去“购买”此类产品。显然，超出基本养老品之外的农村养老保障品不仅具有排他性，而且也是有竞争性的。
此外，农村养老保障品的非标准化与难计量性对需求与供给具有特殊的政策含义。由于农村养老保障品的多样性和复杂性，其保障品一般很难用标准化的指标来界定和度量。对一般的物质供养品，其边际成本是容易度量和计量的，但对医疗健康护理有时就无法确切地计算这些服务品供给的边际成本到底该有多大。当然，只要一个医疗服务与药品，甚至包括专业的卫生护理的市场存在，就可以通过市场价格或工资来间接度量。也许计量难度更大的是老年人精神安慰与文化娱乐服务品的边际供给成本。事实上，与这些供给的成本相比较而言，计量老年人或农民对养老保障品的需求意愿则要困难得多，在很多情形下，人们也许无法弄清楚农民在年老之前或之后愿意支付多少费用以获得最基本的养老保障品。因此，政府不可推卸的责任就是要通过税收或恰当的方式，为农民提供社会基本养老保障，但是，为了满足广大老年人更丰富多样化的养老需求，家庭养老保障、集体养老、个人养老以及社会救济养老等多样化的组织制度模式都应该受到鼓励和支持，这意味着中国农村养老保障制度建设必定是一个多层次多样化的复杂结构。
（二） 农民群体的分层及其养老需求的复杂化
中国农民群体的身份分层在很大程度上加剧了农民养老保障需求特性的复杂性。在众多促使农民分层的因素中，年龄结构、收入水平以及职业角色是最为关键的。
从跨时期和现阶段人口结构来看，农村养老保障问题可以分为两种不同性质的问题，一是现阶段还没有进入老年阶层的中青年人群的未来养老问题；一是针对现阶段已经步入老年人阶层的老年群体的养老保障问题。前者属于未来的或预期的养老保障问题，后者则是现阶段面临的极为紧迫的社会经济问题。这两者既有区别，又有联系。其联系之处在于未来或预期的养老保障问题随时间的推移正在不断地转化为现实的养老保障问题，而且每年都以3.3％的速度增长，即每年约有300万人加入老年人的集团之中我国农村现有60岁以上老人已经达到1亿多，并以每年3.3％的速度递增，预计到2020年，我国农村65岁以上老年人的比例是14％—17.7％（王芸，2003）。中国农村人口年龄结构的分层化与老年化的速度过快使农村养老问题变得十分突出。。所以，现行的农村养老保障政策的设计就必须考虑到这一未来或预期的养老保障问题与现实的养老保障问题的统筹规划与发展。
其次，农村内部农民收入的分化是十分明显的，而且扩大的趋势还在持续。农民收入分化对养老保障的含义十分显著。不同收入阶层的农民不仅对养老保障的需求程度不同，而且对养老保障水平或层次本身的要求也有很大的差异。收入低的农民群体对社会养老保障的需求可能会明显不足，由于强制性或自愿缴纳的社会养老保险费可能会明显超出这些低收入群体的承受能力，尤其是那些收入水平过低的贫困人口面临的问题就更加复杂了改革开放以来，在城乡收入差距不断扩大的同时，农村内部农民的收入差距也开始拉大。2000—2004年，城乡居民收入差距大体上基本维持在3.2∶1，而农村内部的收入差距以基尼系数表示，2003年和2004年分别上涨了0.0034和0.0012，上涨幅度开始下降，但是，收入差距仍然在扩大，2004年基尼系数的绝对值仍然高达0.369的水平（国家统计局，2005）。
此外，农民群体的角色多样性与收入的多渠道，甚至不稳定性都对农村养老保障问题形成了强有力的约束与挑战。农民角色的多样化不仅意味着其收入的渠道变得复杂，而且也意味着农民由于不同的角色还会在不同的区域（如不同的省份与城市）之间流动，甚至这种流动的时间与方向还是很不固定的谯远、侯铁军（1999）估计，1999年乡镇企业农民职工达1.4亿人，流动人口约1亿人，再加上从事第三产业和以非农业为主的劳动力，这一数据将达到3亿，如再加上其无劳动能力的直系亲属，我国现阶段可转移的农业人口可达5亿。我国从事非农产业的农村劳动力已经占到20％以上，其中，从事乡村工业（包括建筑业）的约占农村非农劳动力的56％，从事第三产业的约占24％，从事其他产业的约占20％（多吉才让，1995，P270）。截至2003年，我国已有9400万左右的农民进城务工、经商或从事其他职业，北京、上海、广州以及武汉等大城市农民都在百万以上（周志凯，2004）。。于是，对于这一流动的多角色农民阶层，如何对此进行养老保障规划则是一个十分困难的问题。相比较而言，在众多的农民职业角色中，在乡镇企业有固定工作且时间较长的农民职工的角色是相对较稳定的（与长期在家务农的纯农户相类似）。这部分农民职工的养老保障问题至少可以通过乡镇企业来解决，而且也容易与城镇养老保障衔接起来。而那些作为流动人口分布在城镇里的各种类型企业中的农民打工者或自谋职业的农民小商贩，其角色就显得十分不稳定，如工作时间、地点，甚至单位都不固定，收入也是不稳定的，有的甚至连生活都难以保障。对于这部分流动农民群体，如何设计其养老保障制度安排更是存在困难。至于征地中的农民，其养老保障问题现在全国各地存在许多做法，但相对而言，这是一个十分特殊的问题。因此，如何建立一个能够覆盖上述所有不同身份角色的农民阶层的农村养老保障制度体系不仅是现实面临的迫切需要解决的难题，而且也是一个有待创新的重大理论与政策难题。
（三） 中国农村养老保障的出资方与供给方： 可供选择的组织模式
目前家庭养老无疑是中国农村老年人维持基本生活的主要保障方式。家庭养老模式的特点是选择的普遍性、制度供给成本低以及组织结构的稳定性。家庭养老模式之中蕴涵的既有经济上的需要，更有精神上的需要。这种家庭养老模式实质上是一种局限于单个家庭范围内的代际交换，完全是一种个人和家庭行为。不过，家庭养老模式的缺陷在于对家庭规模及其子女履行赡养义务的依赖性。随着农村家庭规模的不断缩小以及在市场经济冲击下的子女赡养观念的弱化，农村家庭养老模式的传统地位也在迅速弱化。于是，农民个人自我养老保障意识也将随之不断增强。个人养老模式的优势在于农民的独立自主性，但是，其缺陷是如果农民的收入积累不稳定或不足都会造成个人养老保障的不充分问题。通常，家庭养老与个人养老模式可以在一定程度上结合起来，起到相互补充的作用。
社会养老保险与其他养老模式的最大区别在于其法律强制性，即社会保险完全被纳入国家的法律与政策的轨道中，服从法律与政策的支配。如社会养老保险基金的运营方向和调整，以至社会养老保险金的标准的调整无不带有浓厚的法律政策性。对被保障的对象（工人或农民）来说，社会养老保险就是其享有的一项公民权利，但强制性也同时需要农民为获得此项权利而必须缴纳养老保险费，强制缴纳保险费则成了农民的义务。强制实施社会养老保险的优势在于可以扩大保险的范围和提高社会公正性，使得绝大多数或全部的农民都能享受一定程度或基本的社会生活水平。但是其实施的难点或前提条件是农民个体必须有足够的收入水平以满足必须强制缴纳的社会养老保险费。如果很多农民没有能力缴纳保险费，那么社会养老保险模式也就必然难以推行了。所以，社会养老保险的模式虽然具有互济性、强制性与公正性的优势，但是其缺陷是强制推行的社会组织成本十分高昂，如果按现行的资源参加原则，其社会覆盖率与保障水平就必然很低。
集体养老一般是由乡村政权引导组织的，其筹资的方式主要是作为参加方的村集体向农民收缴（五保户老人）集体养老费，或者直接从村集体公积金或公益金中支取，或者村办企业与集体经济实力强的经济实体从自有收入中替农民缴纳，然后再将各村级组织上缴的农村养老经费统一起来。甚至在有条件的地区，乡镇一级政府可以从财政收入中划拨一部分公益经费再充入到农村养老经费之中，或者用于修建维持养老院的运作，或者直接按照一定补贴标准发放养老生活费给“五保户”。因此，作为集体养老模式的主体，集体经济组织（包括地方乡镇政府在内）既是农村养老服务品的出资方，也是某些养老服务品（养老院）的供给方。当然，情况并不总是这样，对“五保户”而言，集体经济组织只是其基本养老保障服务品的出资方，而不是这些服务品的直接供给方。一般而言，集体合作养老模式的优势明显，能够灵活兼顾地区差异，不仅地方参与程度高，而且能够让农村老人在一定程度上分享地区经济发展的成果。但是集体合作养老模式也存在缺陷，即集体合作养老模式对地方财政投入的依赖性高而缺乏可行性和稳定性。同时，由于不同地方经济发展水平的差异，集体合作养老模式在不同地区的差异常常会过于悬殊。所以，集体养老存在的基础是农村集体经济组织财富的丰富及管理的完善，而对经济水平一般及落后的农村地区都不具有普遍意义。
由于救济标准偏低和界定救济对象很困难，以及救济工作随意性大，传统农村社会救济制度是难以适应社会主义市场经济和农民参加一体化的世界经济进程的要求的，更难以满足保障农村贫困人口基本生活的需要，必须对它进行制度创新（刘翠霄，2003）。目前，农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。农村最低生活保障制度则是以科学的方法确定保障线标准，使得生活水平低于保障线的农民都能够理所当然地获得最基本的物质需要。它避免了过去有钱多救助、无钱少救助的人为随意性，扩大了保障对象的覆盖面，提高了保障标准。这种由国家和社会保障作为常规的“第一线”的危机预防系统，是对人的基本生存权的尊重和保护。实行农村最低生活保障制度以后，原先对困难户的定期救济职能被包括进去，而临时救济职能仍名义存在（段庆林，2001）。
总之，中国农民主要依赖家庭或个人养老组织模式，而对社会养老保障模式需求或意识缺乏，其关键原因在于社会养老保障的组织供给明显不足或十分缺乏。除了农村社会养老保险制度运行在很多地方事实上已经暂停之外，农村集体养老组织模式仅仅局限于少数发达地区，而对大部分农村地区而言，仅有的社会救济养老模式不仅覆盖范围十分有限，而且其本身运作也相当不正规。如何提高农民养老的组织资源可获得性？虽然目前的社会养老组织资源十分缺乏，但是农村养老保障制度体系的设计与建设还是应当充分挖掘现有农村各种可能的组织资源，并对此进行整合重组。
表61是上述各种养老保障模式的比较分析框架，比较主要基于组织制度的视角，具体包括不同养老保障模式的性质、使用条件、出资方和基本原则以及各自的发展现状与优势和缺陷，据此，我们依据职业角色与收入对不同养老保障模式的适用农民群体作了一个粗略的判断和列举。从职业角度看，在承包地上专门从事农业经营的职业农民是规模最大的群体，其目前主要依赖于家庭养老模式。其中，收入水平较高的农民也可能会选择个人养老模式。处于相对发达地区的农民以及乡镇企业农民职工乃至征地农民则可能存在集体合作养老模式可供选择。当然，从职业或身份特征来看，流动人口和被征地农民似乎还存在社会养老保险模式可供选择。若从收入角度考察，社会救济养老模式应当是专门针对贫困或收入低于一定水平之下的农民群体，而商业养老保险则只适用于收入水平相对较高的农民。