美国人在把立法机关分成两院时，从未想过将其中的一个建成世袭的，另一个建成选举的。他们也不曾想让其中的一个成为贵族的机构，另一个成为民主的代表。他们的目的也不是令前者支持政权，令后者支持民意和人民的利益。
将立法权力分开，从而抑制了国会的活动，还建立了审查法律的上诉法院——这正是美国现行的两院制带来的唯一益处。
随着时间的推移和经验的积累，美国人发现，能带来这种好处的司法权分割，还是一种急切的需要。在整个合众国里，只有宾夕法尼亚州曾第一个想要建立单一的议会。
在人民主权原则的逻辑推理的驱动下，富兰克林本人也同意了这项方案。可是不久，宾夕法尼亚州却不得不修改法律，而成立了两个议院。这样，司法权分散的原则得到了承认，因此人们以后就能想到，必须使立法权分属多个立法机构，这是一个早被证明的真理。这个几乎不被古代的共和国所知的真理，就像无数的伟大真理一样，刚一出世之时曾被很多现代国家所误解，但最终还是作为如今政治科学的一项公理而被传播开来。
①在马萨诸塞州，参议院不担任任何行政工作。
②例如在纽约州。州的行政权美国一个州的州长——他在立法机构面前的地位——他的权利和义务——他对人民的依靠州长是州的行政权的代表。
我用“代表”这个词，并不是出于随意。实际上，州长正是行政权的代表，可他只行使他所拥有权力中的一部分。
这位被称为州长的最高官员，既是立法机构的顾问，又是它的主宰者。否决权是他的武器，能够随意裁撤或至少延迟司法机构的行动。他向立法机构说明本州的需要，提出他认为足够满足这些需要的有效方法。他是立法机构对同全州有关的所有活动所作决定的当然执行者①。当立法机构休会时，他不得不采取各种恰当的措施，以避免出现骚动和意外危险。
全州的军事大权由州长掌握。他既是武装力量的首长，又是国民军的司令。
当人们依法同意的州的权威遭到否认时，州长可以率领州的武装部队镇压骚动，恢复正常的社会秩序。
最后，除因指定治安法官②而间接地参与地方的行政工作外，州长并不参与乡镇和县的行政工作，而治安法官经他委任之后，他也无权罢免。
州长由公民选举，通常只能选任一到两年，这样就把他置于常常受到选他的大多数选民的严密监视之下。
美国的行政分权的政治效果政府集权和行政集权之间存在的差异——在美国，行政不集权，但政府却相当集权——行政的极端分权在美国引起的不良后果——这种做法对行政工作的益处——监管社会的行政人员比不上欧洲的正规、文明和有学识，但他们的权力却比欧洲行政人员的大——这种做法在政治上的益处——在美国，国家意识表现在各个方面——被管理者对政府的支持——社会情况愈民主，就愈需要完善地方组织——原因“集权”是目前人们惯用的一个词，但通常来说，还未曾有人给它下个精确的定义。
事实上有两种性质十分不同的集权，对此必须分辨清楚。
某些事情，比如，制定全国性的法律和本国与外国的关系问题，是和全国各地都休戚相关的。
①事实上，有时州长也不执行立法机构通过的议案。一般是在立法机构投票表决一项议案的同时，便指定专人去执行。
②在许多州，治安法官并不是由州长任命的。
而某些事情，就像地方的建设事业，则是国内的某一地区所特有的。
我把前一类事情的领导权集中在同一个地方或者同一个人手中，这样的做法叫政府集权。
而把第二类事情的领导权以同样方式集中的做法叫行政集权。
这两种集权在某些地方界限不清，但从整体上来观察它们各自管辖的对象时，就很容易把它们区分开来。
明显地，如果将政府集权与行政集权相结合，那它就能获得无限的权力。于是，它就会令人习惯于长期地完全不敢表达自己的意志，习惯于在所有问题上或天天表示服从，而不是在一个问题上或只是暂时地表示遵从。所以，它不但能用自己的权力制伏人民，还能利用人民的习惯来驾驭人民。它首先把人民彼此孤立起来，然后再逐个击破，让他们成为顺民。
这两种集权彼此吸引，相互帮助，但我决不认为它们是不能分开的。
路易十四时期，法国曾出现了最强大的集权政府，致使人们可以认为只有他一个人就能够制定国家的法律，并有权解释这些法律，对外代表法国和恣意妄为。他声称“朕即国家”，而且他总有道理。
可在路易十四统治时代，行政集权的情形却大不如今。
现代英国政府的权力也不小，政府集权达到了它可能达到的顶峰：国家就如同一个独立的个体在活动，它能够随意把广大的群众发动起来，集结自己的全部权力，并将它投放到它想去的任何地方。
50年来完成了如此宏伟大业的英国，并没有实行行政集权。
对我个人来讲，我无法想象一个国家没有强大的政府集权可以生存下去，特别是会繁荣昌盛。
但我相信，行政集权只能令它管理下的人民衰颓消沉，因为它在不断消磨人民的公民精神。没错，在一定的时代和一定的区域，行政集权能够把国家所有的可以使用的力量聚合起来，但这会影响这些力量的再生。它也许会迎来战争的胜利，但也会缩短政权的寿命。所以，它也许对一个人转瞬即逝的伟大非常有帮助，但对一个民族的持久繁荣却无济于事。
再强调一点，在人们讨论一个国家由于没有实行集权而无所作为的时候，他们几乎总指的是他们还没有真正理解的政府集权。有的人一再强调，德意志帝国从来就没有让它的力量产生可能取得的一切好处。我完全同意这个看法。可是，原因呢？因为全国的力量一直都没有集中，因为国家始终未能让全国人民遵守通行于全国的法律，因为这个有机整体内的几个各自为政的部分总有权利或机会拒绝同全国最高当局的代表合作，甚至在与全体公民的利益相关时也是这样；也就是说，是由于它没有政府集权。这句话同样适用于中世纪。所以，在中世纪，封建社会发生了各种苦难；行政权、统治权，都被分掌在许多人手中，被分割成许多部分。因为完全缺乏政府集权，却最终妨害了当时的欧洲各国生机勃勃地向任何一个目标前进。前文已经提到，美国没有行政集权，也不容易在那里发现等级制度的踪迹。
我认为美国的地方分权已经达到使任何一个欧洲国家不是感到不愉快，甚至是觉得无法忍受的地步；而且这种分权在美国国内也产生了一些不良后果。可美国的政府集权同样达到了很高的水平。不难证明，美国国家权力的集中要比欧洲以往任何一个君主国家都高。每个州不仅只设一个立法机构，而且只设一个可以创造本州政治生活的行政机关；而且，通常也不准数个县的议会联合行动，以避免它们企图超越自己的行政权限而干涉政府的工作。在美国，没有任何力量能够反对每州的立法机关。不论是特权，还是地方豁免权与个人影响，甚至是理性权威，都阻挡不了它的前行，因为它代表着多数人，而多数人又觉得自己就是理性的唯一代言人。所以，它能够随心所欲，除了它的意志外，再也没有什么东西能够使它的行动受限。站在它一方并被它控制的，是负责用强力来迫使不满分子就范的行政权的代表。
只在政府工作的一些细枝末节处，还有着一些弱点。
美国的各共和州，不存在用来镇压少数人的常备军，不过少数人直到现在还没能发展到可以发动战争并让州觉得必须建立一支军队的地步。州在同公民打交道时往往是利用乡或者县的官员。例如，在新英格兰，由乡财产估价员来计算税额，由乡税收员征收计征税金，由乡司库把收到的税款移交州库，由普通法院审理税务纠纷。这样的征税办法不便而且迟缓，常常会妨碍大量需要款项的政府工作。通常来讲，凡和政府的生存有重大关联的事务，都该由政府自己委任并可以随时撤换的善于迅速处理工作的官员担任；不过，像美国这样创建起来的中央政府，总是倾向于按照需要去采取比较得力和有效的行动手段。
所以，并非像人们通常所讲的，由于美国并未实行中央集权，新大陆的各共和州便将自行毁灭。可以说是美国各州的政府过于集权了，而并非是集权不够。关于这一点，我以后再来论证。每天各级立法会议都在侵吞政府的这种或那种权力，如同法国的国民公会所做的一样，试图将一切权力控制在自己手中。可是，像这样集中起来的社会权力却经常易手，因为它是从属于人民的权力的。它经常表现为缺乏理智和远见，因为它可以为所欲为。这也正是它的危险之处。所以，能够有朝一日让它覆灭的，正是它的力量本身，而绝非它的软弱无能。
行政分权，在美国产生了几种不同的结果。
在我看来，美国人几乎把行政从政府中完全独立了出来；在这个问题上，他们似乎违反了常识，越出了常规，因为即便在一些次要的事情上，全国也需有一个统一的制度①。
州没有任命行政官员担任其境内各行政区划的固定公职，因而不能建立共同的惩罚制度，结果也就很少想到颁布全州统一的治安条例。然而，颁布这种条例，明显是
①我觉得，即使代表州的当局不亲自管理行政，也不应舍弃监察地方行政的权力。比方说，在每个县里指派一位州的官员担任固定的职务，赋予他审理该县及其所辖乡镇发生的犯罪案件的司法权。但若是不侵犯地方的独立，就能因此建立统一的制度吗？在美国，各县都没有派驻州官。在县法院之上，也没有任何司法机构，并且这些法院只在接到应予惩治的行政性犯罪案件时才会临时开庭。
必要的。欧洲人在美国总见不到这种条例。这种表面上的紊乱外观，最初会让欧洲人觉得美国社会处于完全的无政府状态；而一旦他们深入考察事物的本质后，就会发现原来的看法并不正确。
虽然有些事情关系到全州，但由于缺少管理它们的全州性的行政组织而导致无法统一进行。将这些事情交给乡镇或县，由选举产生的有规定任期的官员去办理，结果不是一事无成，就是坚持不了多久。
欧洲的集权主义拥护者们坚信，由中央政府管理地方行政，比由不会管理地方行政的地方当局自己治理要好。这种看法，当地方当局无知，而中央政权有知的时候；当地方当局消极，而中央政权积极的时候；当地方当局惯于服从，而中央政权惯于工作的时候，可能都是正确的。我们甚至觉得，随着中央集权的增强，就会加速这种向两极发展的趋势，也就是说，当一方权能日益加大时，而另一方却日渐无能。
可是，当人民能和美国人一样有知，关心自身的利益，并且习惯于思考自身的利益的时候，我认为这种情况就不会出现了。
相反，在这种情况下，我坚信公民的集体力量永远能比政府的权力创造出更大的社会福利。
我承认，在某种情况下不易找到唤醒一个沉睡的民族的方法，去使他们产生他们从未有过的激情和知识；我了解，说服人们应该为自己的工作去努力也很困难；让人们学习宫廷礼法的细节，通常比让他们去修理公众住房更能激起他们的兴趣。
然而，我也相信，当中央的行政部门一心想要替代下级机构的自由竞赛时，它就算不是在自误，也是在误人。
不管一个中央政府如何精明强干，也不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节，不能明察秋毫。它无论如何做不到这样，因为这样的工作已经远非人力所及。当它要独自制造这么多发条还要让它们发动的时候，其结果要么是不完美，要么是徒劳无功地白白消耗自己的精力。
没错，中央集权容易促使人们的行动在表面上保持一定的一致。虽然这种一致源自爱戴中央集权，但人们却不明白这种集权的意图在哪儿，就像信神的人膜拜神像而忘记了神像所代表的是哪个神一样。最后，中央集权就会毫不费力地赋予国家的日常事务以秩序井然的外表，细致地制定出全国治安条例的细则，及时镇压小规模的叛乱、惩治轻微的犯罪行为，令社会维持既无实质的落后又无真正的进步的状态，令整个社会永远处于被官员们惯于称之为社会安宁和秩序良好的昏昏欲睡的按部就班的状态①。总之，中央集权保守有余，而创新不足。当它引发社会产生巨大动荡，或使社会
①我认为，以最集权的行政为被统治的人民提供社会安逸的最好代表是中国。我听一些旅行家说：中国人有安逸而无幸福，有百业而无进步，有保守而无创新，有严谨的制度而无共有的品德。在中国人那里，虽然社会仍然在前进，且前进得相当好，但决不是特别好。我觉得，一旦中国对欧洲人开放，欧洲人就会从它那里得到世界上现存的最好的行政集权的典范。加速前进的步伐时，就会失去控制的力量。只要它的各项措施都需要公民的帮助，马上就会暴露出这架庞大机器的弱点来，立刻处于无能为力的状态。