——在上海市第十二届人大五次会议上的建议案
近年来 ，随着经济和教育体制改革的不断深化 ，在 “科教兴市 ”战略的引领和推动下 ，我市民办教育得到了快速发展。据统计 ，截至 2005年 ，全市各级各类从事学历教育的民办学校总数已达 437所 ，在校生总数达34. 49万人 ，已成为我市整个教育体系的重要组成部分。民办教育的发展对于减轻政府办教育的负担 ，广开教育经费来源 ，扩大教育规模 ，提高教育教学质量 ，满足广大群众多样化的求学需求 ，深化教育办学体制改革等 ，都起到了重要的积极作用。然而 ，由于观念偏差、立法滞后和制度缺失等原因 ，我市民办教育在发展中仍面临着许多亟待破解的深层次问题和矛盾。其中 ，法人属性不清 ，产权归属不明 ，是制约我市民办教育深入发展的两大瓶颈因素。
法人属性不清。按照《民办教育促进法》对民办学校地位和作用的界定 ，其性质属于公益性事业 ，理应属于事业法人。但在实际中 ，民办学校均被要求作为 “民办非企业单位 ”登记 ，其既不同于企业 ，又不同于事业单位。法律规定与事实状况不相符 ，导致民办学校身份不明确 ，也造成了民办学校教师、学生的合法权益得不到充分保障。民办学校教师在工龄计算和养老医疗保险等方面不能享有与公办学校教师平等的待遇 ，致使不少教师职业认同感差 ，对在民办学校任教缺乏信心 ，工作流动性很大。部分民办学校的学生至今难以享有与公办学校学生同等的权利 ，如全日制民办非学历教育机构的学生仍不能购买半价火车票 ，民办高校的贫困生在申请助学贷款时还存在不少障碍 ，所培养的毕业生仍不被社会和用人单位所广泛接受等。这些问题已经严重影响并制约了民办学校的健康发展。
产权归属不明。《民办教育促进法》及其实施条例原则规定了民办学校的法人财产权问题 ，但没有明确法人财产的终极归属。按照民促法精神 ，民办学校的产权在学校存续期间不得分配、转让、担保或抵押 ，办学收益也不能用于其他投资 ；投资者的投入只有在民办学校面临破产解散时清偿学生的学杂费、教职工工资和其他债务之后才能返还。这些基于鼓励出资者捐资办学的规定 ，虽然立法本意和初衷是好的 ，对防患民办学校的办学风险和保障受教育者的权益具有一定作用 ，但是在中国具体国情之下 ，这些规定也客观上增加了举办者对资产安全问题的疑虑 ，影响了其继续投资办学的积极性 ，从而抑制了民办教育的深入发展。
为确保我市民办教育事业持续健康平稳发展 ，迫切需要从法规和政策层面突破以上两大瓶颈因素制约 ，进一步优化民办教育发展环境。为此建议如下。
一、确立民办学校事业法人身份 ，全面落实各项平等待遇和扶持政策民办教育促进法第三条明确规定 “民办教育事业属于公益性事业 ，是社会主义教育事业的组成部分 ”；第五条规定 “民办学校与公办学校具有同等的法律地位”。既然同是公益性事业 ，又享有同等法律地位 ，民办学校在法人属性上也理应和公办学校一样 ，定义为事业单位 （当然 ，考虑到民办学校投资渠道的特殊性 ，可以将其定义为 “自收自支 ”的事业单位 ），从根本上解决民办学校的法律地位和教师身份问题。在这方面 ，浙江宁波、台州和湖州地区都已作出了有益的探索。在确立民办学校事业法人身份的同时 ，我市各级政府应从战略高度 ，真正按照民办教育促进法及其实施条例精神 ，尽快全面落实民办学校的各项公平待遇和扶持措施。如对于不要求取得合理回报的民办高校 ，应尽快依法落实与公办高校同等的税收及信贷政策 ；对于要求取得合理回报的民办高校 ，也应尽快制定回报的标准和办法以及优惠政策。对于上海来说 ，在财政资金相对比较宽裕而民办学校办学经费普遍十分紧缺的情况下 ，除了设立民办教育政府专项资金在项目建设上给予民办学校一定支持和奖励外 ，还可考虑在教育经费经常性预算中给予民办学校适当比例的经费补助 ，以真正体现公平原则和促进精神 ，帮助民办学校克服资金困难 ，改善办学条件 ，提高教育教学质量。
二、实事求是 ，因地制宜 ，进一步明确出资者财产的最终归属问题基于我国的特殊国情 ，非捐赠性质的出资办学仍将是当前和今后一个时期社会力量办学的主要形式 ，因此对于出资者实际经济利益的保护将是一个非常重要的命题。考虑到《民办教育促进法》有关出资者财产方面的条款规定比较笼统、表述也比较模糊 ，上海市人大常委会可以利用自身所具有的地方立法权和民办教育促进法的授权 ，从我国国情出发 ，结合上海民办教育的实际情况 ，以宪法和即将颁布的《物权法》为依据 ，制定更为详尽的地方法规条例 ，从法律层面上进一步明确出资者产权的最终归属问题 ，保障出资者存量资产以及相应增量资产的安全 ，以打消举办者的思想顾虑 ，吸引更多的社会资金投向民办教育 ，确保我市民办教育事业健康稳定发展。
三、推出优惠政策 ，采取稳妥措施 ，逐步落实民办学校法人财产权当前 ，国务院及教育行政部门正在推进民办高校法人财产权的落实 ，这是一项政策性很强、牵涉面很广 ，同时也是敏感度很高的工作。其中 ，既涉及学校抵押资产的置换、现有银行贷款的归还问题 ，也涉及学校增值资产的归属、资产评估及过户规费的负担等问题。目前 ，解决这些问题 ，还存在不少现实困难和政策障碍。有的问题 ，如税收减免、贷款归还和土地处置等 ，是教育行政部门所不能解决的 ，需要由市政府出面 ，财政、税务、银行和土地等相关部门统一认识 ，协调行动 ，才能妥善解决。民办高校资产过户应以不增加举办者的负担和确保学校平稳运行为前提 ，为此 ，需要制定稳妥的过渡方案 ，出台相应的配套措施 ，如对于涉及民办高校资产过户和变更登记的 （由公司资产过户到学校资产 ），均予以免除土地增值税、契税、印花税、资产评估费及过户手续费等一切规费 ，并最大限度简化相应手续 ，以鼓励和支持举办方办理财产过户登记。鉴于我市民办高校产权关系较为复杂 ，许多问题的形成有一个历史积累的过程 ，在落实民办高校法人财产权时 ，应持审慎的态度 ，采取稳妥的措施 ，区别情况 ，分类指导 ，先行试点 ，逐步推开。此外 ，在逐步落实民办学校法人财产权的同时 ，政府相关部门还应积极探索建立民办学校的退出机制 ，出台相应的优惠政策 ，鼓励民办学校相互之间的兼并重组 ，以防患和化解部分民办学校运作不良所带来的经营风险。
（ 2007年 1月 ）