6.1.城乡公共品供给制度的差异性表现
这里所指的“公共品”是指满足社会公共需要，具有消费上的非竞争性、效用上的不可分割性及受益非排他性的物品。无论是城市还是农村，公共品都是生产和生活所必需的。与城市相比，我国农村公共品供给严重短缺，甚至基本的公共品也十分缺乏。城乡差距在诸多方面表现明显。
这种状况的出现，既是自然原因造成的，又与政府执行不同的城乡公共品供给制度直接相关。针对中国农村公共品缺乏问题，已有文献的研究内容主要集中在：农村公共品供给方面存在的问题，包括供给不足、供给体制不顺、资金缺位等，从而提出需要进一步加大农村公共品供给力度，增加政府对农村公共品供给的投入（邓有高、王为民，2003）；也有学者从农村公共品供给体制角度进行研究，提出供给体制创新的观点（杨震林、吴毅，2004）；就增加农村公共品的供给问题，已有文献更多的建议是通过政府预算支出增加来解决公共品提供中资金的不足，对城乡公共品供给制度的比较研究方面的文献缺乏。此外，很少从管理体制改革、供给制度变迁及其对社会经济的负面影响角度进行分析。在国外，城乡之间公共品供给的差异不如中国明显，因此，已有的研究主要集中在农村环境方面（ChungSS；PoonCS，2001）。
2006年4月14日，《北京晚报》以“同车两乘客死亡因户口不同获赔相差24万元”为题报道了一则消息：一场交通事故使同乘坐在夏利车中的两名乘客当场死亡，两名死者的家属认为作为乘车人，死者没有过错，于是分别将夏利车司机李某、大货车司机康某及该车所有人唐某一并起诉至法院，要求对方承担赔偿责任。2006年4月13日，朝阳法院望京法庭作出一审判决：死者金某的家属获赔40余万元，而死者赵某的家属仅获得16万余元的赔偿。这其中的原因仅仅是因为死者赵某是农村户口，而死者金某是城市户口。按照最高人民法院2004年5月1日起施行的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题》的规定，农业人口与非农业人口的获赔标准不同，是分别来计算的：死亡赔偿金非农业人口按照上一年度城镇居民人均可支配收入计算，而农业人口则按照农村居民人均纯收入标准计算（都按20年计算）。被扶养人生活费根据扶养人丧失劳动能力的程度，非农业人口按照上一年度城镇居民人均消费性支出计算，农业人口则按照农村居民人均年生活消费支出标准计算。
与此类似，2006年1月24日，《中国青年报》以一则题名为“农村少女遭车祸身亡赔偿不及城市户口同学一半”报道了如下类似消息：在同一条街，搭乘同一辆三轮车，3名花季少女同遭车祸丧生，3个家庭陷入同样的悲痛。
然而，给其中是农村户口的一名少女的赔偿，却不及她有城市户口的同学的一半。
中国现行公共品供给制度是在中国特殊的历史环境、经济基础和政治制度背景下建立的。上述案例再次说明，五十多年来，该制度一直走的是一条城乡分割的发展道路。城市公共品供给制度与农村公共品供给制度存在着巨大差异，并处于严重的失衡状态。理论上说，由于城乡之间在经济和社会发展方面存在十分明显的差距，其对公共品的需求也存在着天然差异，因此，城乡公共品供给存在差异是自然而合理的，问题是当前我国农村公共品供给总量严重不足、城乡差距仍在不断扩大，任由这种巨大差距延续下去，既不利于“三农”问题的解决和城乡统筹协调发展，也不利于全面建设小康社会目标的实现。农村核心公共品供给不足已成为制约农村脱贫的瓶颈，因此，对现行我国城乡公共品供给制度进行统筹改革势在必行。
6.1.1.公共品供给政策及其演变的差异
为加速经济赶超，尽快实现工业化，长期以来，我国在公共品供给上选择了重城市、轻农村的两套供给政策：一套是城市所需要的水、电、道路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施由国家来提供；另一套是农村的公共基础设施主要靠农民自身解决，国家仅给予适当补助（叶子荣，刘鸿渊，2005）。长期以来，这种城乡公共品供给差异政策在一定程度上导致农民对农村公共品供给诉求能力极低。从整体上而言，它与我国城乡之间不对等的二元结构不无关系。国家不但包揽了城市的所有公共品和准公共品的供给，甚至还将城市居民的个人福利（如住房、医疗、养老和失业等）囊括其内，但是对农村的公共品供给却投资较少。
（一）改革开放以前
建国初期特殊的历史背景使中国采取了优先发展工业的赶超战略，为了保证这一战略的实施，国家采取了“先工业后农业”、“先城市后农村”、“先工人后农民”的政策，这种先后有别的政策直接导致了我国城乡公共品供给制度沿着城乡两种不同的路径发展、演变：城市公共品供给制度依赖于城市工业制度，即主要是企业生产和分配制度的演变而变迁，而农村公共品供给制度依赖于农村土地制度及农业生产和经营方式的变革而变化。人民公社体制和集体化农作制度建构了以制度外公共品供给和工分制下的双轨成本分摊为显着特征的农村公共品供给制度。家庭土地承包制在我国农村普遍推行后，农户是基本核算单位，对公共品所需物质成本的分摊具有了经济人的理性。尽管这也是旧体制形式上的变迁，但这种变迁改变的仅仅是物质成本的分摊形式。1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，标志着政府对城市职工“从摇篮到坟墓”担负着保障责任，在吃、穿、用、住和医疗等方面先后作出了具有相当公共消费性质的制度安排。在当时特定的历史背景下，农村也形成了自己的公共品供给制度，但与城市居民截然不同，农村居民在吃、穿、住和医疗等方面，主要是依靠广大农民的革命热情、积极性和凝聚力，大搞生产建设，以农民自身的贫困为代价，建立起农村公共品供给制度的框架。
（二）改革开放以后至税费改革前
改革开放以来，针对传统公共品供给体制的弊端，对其进行了改革。改革的主要内容是将属于私人消费的物品转移至私人领域（如城市居民住房）；将准公共消费物品交给市场或集团供给，如自来水和煤气等；强化了地方政府供给地方公共消费品的责任；乡镇一级的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等5项公共事业所需费用在全乡“统筹”中解决，而不是纳入公共收支制度范畴；村级组织可对农民收取三项“提留”（即公积金、公益金和管理费），还以活劳动的形式向农民分摊公共品的部分人力成本（即义务工和积累工）。农村改革所形成的是一种处于“正规的财政制度之外”的所谓“制度外筹资方式”，在这种制度框架下，乡镇范围内的部分公共事业和村范围内的全部公共事业均属制度外公共品，对这些不管是具有很强外部性的纯公共品，还是社区内部的准公共品，通过乡统筹、村提留、义务工和积累工的形式，农民承担着绝大部分的供给责任。显然，城乡之间公共品供给的差异并没有因改革而得到缩小，这种差异依然存在。
（三）正在进行的农村税费改革
正在进行的农村税费改革取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消了统一规定的劳动积累工和义务工，改革了村提留征收使用办法，实行“一事一议”方式，这在一定程度上减轻了农民负担，也改变了农村公共资源的筹集制度。取消专门面向农民征收的各种税费，建立覆盖城乡的公共财政制度，建立精干高效的基层行政管理体制和运行机制，也有利于建立农民增收减负的长效机制，实现城乡经济社会协调发展。结合税费改革，中央政府从2001年开始每年对地方财政追加转移支付：2001年转移支付80亿元，2002年转移支付245亿元，2003年转移支付305亿元，2004年追加了510亿元。由此弥补农业税减税后地方财政收入的减少，并直接承担起乡村教师工资支付的职责。从政策上看，如果税费改革的目标得以实现，则目前制度外财政的公共资源筹集方式和城乡分割的状况有望得到改变，而基层民主的推行有望改变自上而下的公共品供给决策方式。当然，这些仅仅是改变这种不合理的农村公共品供给方式的第一步。
6.1.2.公共品供给管理体制上的差别
长期以来，我国一直实施“城乡分治”、“重城市轻农村”的管理制度，决定了城乡不同地区在公共管理方面实行的是不同的制度。在这种管理制度下，城乡地区分别实行不同的公共品供给和管理体制，具体表现为以下方面。
（一）基本公共品供给的管理体制
水、电、气、道路交通、公益项目、文化娱乐设施等有形的公共品，在城市地区供应比较充裕，提供主体是政府，建设资金绝大部分来自于财政拨款，对于这些公共品的管理，也有比较完备的管理体系；而农村地区这些基本公共品较为匮乏，除了少数农村经济发达的地区政府能够以公共资源提供基本公共品外，大多数农村至今还没有享受到基本的公共品，即使有的地方建设了生活所需要的道路、自来水等公共基础设施，但建设资金基本上来自于当地农民的集资，并非是以政府为主体通过财政拨款方式向当地居民提供（尚长风，2004）。
（二）与制度相伴的公共品供给的管理体制
这种无形的公共品主要是指以政府为主体向居民提供的社会保障，包括从1997年开始建立的养老保险、医疗保险、失业保险以及其他各种社会保险，还有1999年底已经建立起来的最低生活保障制度等。1998年，中国劳动和社会保障部成立，对城市社会保障实行统一管理，标志着城市社会保障管理体制趋于成熟，并走向规范化道路。相比之下，农村社会保障管理体制较为落后，目前多头管理的现状并未改变。国家劳动和社会保障部成立后，农村社会养老保险划归由劳动和社会保障部管理，而农村社会救助、社会福利仍由民政部门管理，合作医疗还是由地方政府部门委托卫生部门管理。
目前，中国城市的社会保障基金是由中央政府通过劳动和社会保障部统一管理，而农村的社会保障基金则仍然是由地方各级政府的下属机构来管理。
就保障基金的监管而言，城市社会保障可以通过劳动和社会保障部的运作解决监管的问题，但农村目前由于管理体制分散，要解决基金监管问题就比较难。事实上，有些地方农村社会保障基金被挪用、挤占和挥霍的现象已十分严重。
（三）公共服务体系的健全程度
在城市地区，公共服务体系比较健全且层次较多，全方位为城市居民提供各种公共服务，如公共文化服务体系、公共卫生服务体系、公共交通服务体系等等。以公共文化服务体系为例，城市已建立了政策法规体系加以保障，如由国务院颁布实施的《公共文化体育设施条例》以及正在制订中的《图书馆法》等。在基础设施的建设上。建国以后，我国建立了覆盖城乡的群艺馆、文化馆、文化站、公共图书馆与博物馆的社会文化网络，但时至今日，县级及以下的图书馆、文化馆设施建设已远远落后于城市，部分乡镇的这类设施则处于瘫痪状态。此外，在现代服务手段的运用、人才的培养、队伍的建设和经费保障等方面更是不可同日而语。以医疗服务为例，除了建立了以政府为主体的医疗保险外，还有城市职工所在单位为其职工定期提供的医疗保健；此外，居民所在的街道（居委会）也会为辖区居民提供保健服务。同样的服务在农村地区却十分匮乏，不仅缺少多层次的医疗服务和保健，连基本的医疗设施也得不到保障。就公共交通服务体系而言，以公共交通为核心，通过实施城市综合交通服务体系，从规划、建设、管理等方面，建立起确保城市公共交通优先发展的法律法规体系。
（四）对公共品的选择空间与偏好
正因为在城市地区政府提供的公共品种类以及公共服务体系比较健全，因此，城市居民不仅能够享受到各种必需的公共品（服务），还存在对公共品（服务）的选择与偏好。如城市居民可以通过听证会的方式表达自己的偏好：个税听证会、价格听证会、立法听证会、信访听证会以及对一些公益事业项目的建设、项目的收费的听证会等，更有部分城市还建立起了比较规范的听证会制度来对城市居民的公共品选择、偏好及需求表达机制加以制度保证；城市地区九年制义务教育的条件尽管已经比较完善，但很多家庭还是可以通过换学区的方式来实现自己对教育条件的选择。很多农村地区至今连《九年制义务教育法》规定的基本权利也没有享受到，义务教育阶段家长还需要为孩子的教育出资，经济和社会发展条件以及政府在农村公共品投资的状况，决定了农村居民不可能存在任何对公共品的选择与偏好。