“在大多数场合，为了确使那些规则得到遵守，我们称之为政府的那种组织却是不可或缺的。”政府的功能体现在两方面，一是强制实施某些规则，二是提供服务。当政府履行第一项功能时，它实际上在为整体秩序的持续运转提供一项基本条件；而当政府履行第二项功能时，它是作为整体秩序的一个组成部分存在。给定不同的环境条件，内部规则与外部规则有时相互促进，有时相互制约，作为整体的社会秩序就是在两者之间的冲突与协调中逐步演进的。
中国的信用制度变迁过程中外部规则的演化特别突出，不是因为其决定性地位，而是在于传统体制下外部规则几乎覆盖了所有的社会经济生活领域，体制的每一环节的变革似乎都表现为外部规则的创新。然而，如哈耶克指出的，外部规则对社会秩序的作用并不是主要的，更重要的是内部规则的影响。如果政府试图扮演积极的角色，就可能损害合作秩序本身，一旦政府（主要是中央政府）退却，其他社会成员就有能力通过自发地进行制度创新来捕捉潜在的获利机会。而如果政府试图获得先动优势，通过行政手段强行占有这些机会，就可能伤害自发的制度创新本身。换句话说，只有当政府和社会成员通过平等的交易来实现互惠性制度变迁时，才可能达到自身利益最大化与社会利益最大化的内在统一。众多的制度变迁案例几乎共同反映出，中国的制度变迁表面上看似外部规则的演进，其背后却是内部规则的自发演化。动态地看，中国的制度变迁实际上表现为外部规则不断退出的过程，从人治到法治、从管制到放权、从集权到民主等等均反映了这一点，市场化率的不断提高更是一个明显的指标。中国的信用制度变迁基本走的是同样的轨迹，政府信用大一统的松动与民间信用的蓬勃发展、内部规则与外部规则的冲突及其导致的外部规则的退却构成了中国信用制度变迁的主旋律，在这一过程中，两者是相互促进的关系。政府选择的外部规则有助于内部规则的发育，另一方面，政府在外部规则的创新过程中，会同时引进和发现许多制度知识，这些知识会通过各种途径传播开来，从而节约了社会成员的制度创新成本。
不可否认，市场化进程中两种规则，即民间非正式的信用制度与政府、法律设置的正式信用制度的冲突会一直持续下去，但随着外部规则的恰当定位，内部规则本身的演化将成为中国改革更艰难的过程，因为传统文化、习俗、新体制对旧体制特征的记忆等都会造成新旧内部规则之间的矛盾，进而影响到当事人的行动。所以，社会信用制度的形成不仅有赖于外部规则作用边界的重塑，更依靠新的内部规则对旧传统的成功改造。
对于我国征信模式的选择，目前学术界争论很大。很多人主张采用市场化的征信模式。理由是：第一，我国已有了民营征信机构发展的基础。至今，我国民营的企业资信调查公司已有40多家，以新华信、华夏和上海中商征信等公司为代表。各征信公司按照商业化原则在市场上层开竞争，向社会提供客观、独立的信用报告。即使是一些原行政机构下属的征信机构，在业务运作上也基本采取了市场化的方式。可以说，我国企业征信行业的市场化运作模式已经基本形成。第二，随着经济发展和信用规模的扩大，以及对征信服务作用认识的深化，社会上对企业和消费者信用报告的需求量会不断增加。
不仅银行等金融机构，商业贸易机构、各种信用卡发放机构也将成为信用报告的主要需求者。因此，应大力发展民营征信机构，因为它们的信用信息来源更广泛，其宗旨是面向全社会提供信用信息咨询服务。第三，市场化的运作方式和市场竞争的压力，会促使民营征信机构不断开发创新信用产品，并为社会提供个性化的服务和多样化的增值服务。第四，选择民营征信为主的市场化模式更有利于调动社会上的一切积极因素、包括资金和人才等投入到信用服务行业的建设中，而不必由政府大量投资。第五，民营征信机构不依附于任何政府机关和部门，有利于这一行业更具独立性和公正性。因此，有关的法律框架和管理制度，应当尽可能为民营征信机构的发展创造有利条件，创造公平竞争的市场环境。也有学者认为，尽管从国外各种模式的比较来看，美国的市场化征信模式是最全面、最发达和最完善的，然而，我国不应当用这种模式。主要原因在于美国、英国目前完善的市场化模式是经过150多年的竞争、兼并、不断试错形成的，而我国才刚刚起步。从国际上的惯例来看，征信行业天生具有垄断性，因为征信机构的生存依赖于其数据系统，没有庞大、完整、科学的数据系统，不管是在服务的功能上，还是在其成本上，小企业都无法与大型垄断征信机构竞争。我国不可能在很短的时间内完成美、英两国花费150多年时间完成的兼并和垄断。即使技术上可以借鉴国外的经验，立法上可以借鉴国外经验，但由众多中、小企业之间的合并、兼并以致形成几个大规模的全国性的甚至跨国的征信公司，绝不可能是短时间可以完成的。而实际情况显然又不允许我国用那么长的时间去建立全国的征信体系，目前我国企业信用缺失已经非常严重，市场对于信用信息需求量非常大。
我国目前民间虽然有一些征信公司，甚至有少数运行状况还不错，但主要集中在上海、北京、广州等发达城市，其业务范围也基本局限于当地，要想形成全国化的征信行业或全国性的征信大公司，不是朝夕可以完成的。与此同时，如果按照市场化的运作模式发展，我国的征信行业将会完全被外国大型跨国征信公司垄断。如果得不到政府的支持，无论从哪个角度来讲，我国本地的征信公司都无法与国外征信企业相对抗。我们以为，在确立我国信用制度创新模式时，应充分考虑到市场经济体制尚未真正完全确立的特殊情况，包括国有企业改革任务尚未完成，政府仍掌握着企业、个人的绝大部分信息资源，政府在管理企业、规范市场、宏观调控、经济环境改善等方面仍负有重要的社会责任。因而，我们应当以建立英、美式的市场化征信模式为目标，但在社会主义市场经济的发展初期，采用政府主导、市场化运作的模式不失为一个好的选择，即以民营征信机构为主体，政府通过框架设计、制度安排、市场培育，以市场化的运作模式推动社会信用体系建设。这样既符合国情又符合市场经济运行规律。
总之，信用制度创新是一项系统工程。在我国体制转轨和社会转型时期，必须以信用观念普及化、信用管理社会化、信用记录公开化、信用市场商业化为导向，结合我国国情和经济社会发展的实际情况，充分发挥政府与市场的良性互动作用，高度重视信用法律法规制度建设与信用道德文化建设的一致性，把各种与信用相关的社会力量有机地组合起来，共同促进我国社会信用体系的完善和发展，逐步走出一条具有中华民族特色的市场信用制度创新之路。
（二）我国信用制度创新模式的分析与比较
改革开放以来，在建立健全市场机制的宏观大背景下，我国各地各行业也进行了各有特色的信用制度创新。我国对社会信用体系建设的探索，始于20世纪80年代末90年代初的“三角债”治理，经过10多年的摸索，已取得一定进展，尤其是进入21世纪后，社会信用体系建设的步伐呈明显加快趋势。
2002年，国务院开始启动企业和个人征信立法与实施方案的起草工作，人民银行在2003年10月被赋予管理信贷征信业的职能，各省、市也开展了一系列社会信用体系方面的试点工作。在我国信用制度创新过程中，上海、浙江、深圳等地区的社会信用体系建设起步较早，进展较快，已率先在国内取得了一些经验，形成了目前各具特色的信用制度创新模式。这里主要以上海、浙江、深圳三地的信用制度创新实践为典型，对我国信用制度创新的模式进行比较研究，以获得新的启示。
上海信用制度创新模式是以个人征信为起点、市场化运营为基本特征。
上海市社会信用体系建设以个人征信服务为起点，通过第三方征信机构建设企业和个人联合征信系统，实行特许经营、商业运作、专业服务，基本建成与现阶段经济发展水平相适应的社会信用体系主要框架和运行机制。
上海信用制度创新过程大体上分为三个阶段。一是起步阶段。1999年8月上海在全国率先进行个人征信试点，通过特许经营方式成立了第三方征信机构--上海资信有限公司，开展个人信用征信业务。2000年7月，个人信用联合征信服务系统建成开通，开始提供个人信用报告。二是拓展阶段。
2002年3月企业信用联合征信服务系统开通试运行，形成了“两大系统、联合征信、普遍服务”的发展格局。同时，行业信用制度建设和社会诚信创建活动取得明显进展。三是深化和综合试点阶段。在个人和企业征信系统建设的基础上，推动建立覆盖社会经济生活各个方面的社会诚信体系。
上海信用制度创新的主要做法有：一是政务公开。市政府通过立法，规定政府部门对社会公开职能范围内应该公开的政务信息，以供征信中介机构免费查询、获取有关企业和个人的信用信息。这为该市征信服务系统建设走市场化道路提供了前提条件。二是市场化运作。企业、个人信用基础数据库建设和征信服务，均采取公司经营、商业运作、专业服务方式，政府不直接投资建设，不介入征信服务。8年来，上海资信有限公司已投资2000多万元建设征信系统。三是政府主导。人民银行授予上海资信有限公司相应的业务资质，曾于1999年专门下发文件，要求上海市15家中资银行把个人消费信贷资料交由该公司。上海市政府动用行政权力为公司融通资金，如在联合征信项目建设过程中，市政府就以财政借款的方式向项目提供5000万元、为期5年的无息贷款，以支持公司业务的开展。目前信用产品的需求主要由政府的政策创造，如规定个人办理信用卡必须出具信用报告，资信公司的营业额大多来源于制度安排。四是分步实施。以个人信用征集为起点，整合社会各方资源，在操作上先个人后企业、先同业后联合的办法，逐步建立一个覆盖全社会的信用信息网络。
通过几年努力，上海信用制度创新取得了很大进展，其主要成效有：一是信用服务业稳步发展。经过几年发展，上海市信用产业链相对完整，服务体系比较成熟。2006年，全市信用服务行业营业总收入达到4.2亿元，营业额约占全国的1／4，从业人员达1225人，各类征信服务机构有40多家，信用服务行业协会会员单位有38个。二是个人征信服务呈良性发展局面。截至2006年12月底，上海市个人信用联合征信服务系统入库人数超过770万，查得率达到87%；提供个人信用报告累计达643万份。三是综合效益初步显现。第一，促进了消费信贷。个人信用信贷占全市信贷总额的20%，持卡消费占社会商品零售总额比例超过1／3，相当于发达国家30%～50%的平均水平。第二，促进了企业防范和降低经营风险。上海移动通信公司的个人欠费纳入联合征信系统之前，每年呆坏账总额为1000万元，目前已降到300万元左右。第三，在规范市场经济秩序，形成诚信友爱社会环境等方面发挥了积极作用。据中国社会科学院的有关评价报告，上海在全国50个城市的金融生态综合指数排名中列首位。
深圳信用制度创新模式是以市场运作和政府建设相结合为基本特征。
深圳市信用建设的成效主要体现在社会信用体系的综合建设方面，个人信用征信系统建设完全实行市场化运作，形成了较为规范、发展迅速的个人联合征信服务，企业信用信息系统由政府部门建设并实现了自行运营，全市征信行业具有相当规模。
首先，个人信用征信系统运营良好。2001年，经深圳市政府的特许，在人民银行总行的支持下，深圳鹏元公司筹建个人征信系统。2002年8月，个人征信系统建成开通，开始提供个人信用报告。目前，个人征信系统已广泛应用于银行、保险和担保行业，年提供各类信用报告300多万份，是我国目前为数不多且比较规范的个人征信系统之一。主要有三个特点：一是系统先进。深圳市个人征信系统立足深圳、面向全国，目前已征集到了10多类信息，80%来自政府部门、20%来自银行，包括公安部全国公民户籍信息、教育部全国高等教育学历信息，深圳市的社会保险、企业法人注册、缴费、纳税、信贷等信息，信息覆盖范围和信息商业价值在全国处于领先地位。二是完全市场化运作。6年来，鹏元公司依靠自己的力量，艰苦创业，独立运营，一切以合同的方式进行个人征信和信用服务。公司累计已投资2000多万元开展个人征信系统建设和经营，形成了5大类15个品种的信用产品，为7类客户提供信用服务。三是政府定位明确。对于个人征信，深圳市政府不投资、不经营、不干预，不强制有关部门提供信用信息，不强制有关部门使用信用产品。