一方面，随着国民经济发展与国有企业利润留存规模的不断扩大，一些企业盲目投资，重复建设，收入分配不公的现象日益严重，大量的企业投资驱动了全社会投资的过快增长，进而导致我国的宏观经济比例失调，投资需求过旺而消费需求不足。另一方面，国有企业与财政之间的利润分配关系也一直无法完全理顺，财政也无法彻底从竞争性生产建设领域退出，因为缺乏一个制度来保证一般预算收入不被用于上述领域。
在此背景下，国务院于2007年9月，发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》（以下简称《意见》）。《意见》规定，国有资本经营预算单独编制，预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。其中预算收入包括国有独资、控股和参股企业上交的利润和股利、股息，以及企业国有产权的转让收入和清算收入；预算支出包括根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求以及国家战略、安全等需要，安排的资本性支出，以及用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。《意见》还要求中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，2008年收取实施范围内企业2007年实现的国有资本收益。各地区国有资本经营预算的试行时间、范围、步骤，由地方政府决定。
国有资本经营预算制度的建立，标志着我国双元财政（公共财政与国有资本财政）的确立，从而为我国最终建立纯粹的公共财政制度铺平了道路。
（二）财政体制改革
所谓财政体制，是指处理中央与地方以及地方各级政府之间财政关系的一系列制度安排，是各级政府利益关系在财政领域的具体反映。财政体制改革，实际上是在各种利益的约束下，寻找各级政府间最优分工的过程，也就是要求各级政府做好各自适合承担的公共事务。中央政府承担诸如国防、外交、宏观经济调控等全国性事务，地方政府承担诸如基本建设、教育、支农等地方性事务，并根据事权划分财权。在财权划分上，不仅要求与各地方政府的事权相匹配，还要求实现各地区提供的基本公共服务能力的均等化。
改革开放以来，我国的财政体制改革经历了两个大的阶段：第一个阶段的改革形成了分级包干财政体制，第二个阶段的改革则形成了分税制财政体制。
1．分级包干财政体制
分级包干财政体制是我国实行改革开放以来到1994年实行分税制财政体制改革之前所实施的财政体制的总称。虽然，在1980、1985、1988年进行了三次重大的改革与调整，但它们的共同特点是，在划分收支的基础上，分级包干，自求平衡，所以通常称为分级包干财政体制，或称“分灶吃饭”体制。
1980年2月，国务院颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”财政体制的暂行规定》，决定除京津沪三个直辖市外，其余地方均实行形式各异的“分灶吃饭”办法。其要旨是，对收入进行分类分成，划分固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类。财政支出主要按照企业和事业单位的隶属关系进行划分，地方财政在划分的收支范围内多收可多支，少收则少支，自求平衡。
视各地情况的不同，当时实行了四种“分灶吃饭”的办法：
（1）对四川等15个省实行典型的“划分收支、分级包干”办法。按照收支划分的范围，以1979年收支预计数作为基数，地方收大于支的，多余部分按比例上交；支大于收的，不足部分由中央从工商税中确定某一比例进行调节。
在一定五年的有效期内，地方靠自身努力求得财政平衡。
（2）对新疆等5个民族自治区和几个视同民族自治区待遇的省，实行特殊的民族自治地方预算体制，除保留原有的特殊照顾外，也参照上述第一种办法划分收支范围，确定中央的补助数额，并由一年一定改为五年不变，中央补助额每年递增10%，地方收入增长部分全部留归地方。
（3）对广东、福建两省实行“划分收支、定额上交或定额补助”的特殊优惠办法。
（4）对江苏继续试行从1977年起试行的固定比例包干办法，即根据该省历史上地方预算支出占收入的比例，确定一个上交与留用的比例，一定四年不变。但从1981年起，江苏也开始实行四川等省的办法。
实行分级包干的财政体制，是国家财政体制的一次重大改革。其特点是：由过去的“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”，由“条条”分配为主改为“块块”分配为主，分成比例和补助数额由“一年一定”改为“五年一定”，由“总额分成”
改为“分类分成”。实践证明，“分灶吃饭”的新的财政体制显示了它的优越性。它不仅扩大了地方的财权，同时也加强了地方的经济责任，因而促使地方各级领导加强了对财政工作的领导。它使地方有了发展本地经济的内在动力和能力。由于节余归己，促使地方在狠抓增产增收的同时，注意节约支出，做到精打细算，防止资金的浪费。但是，在执行这种体制的过程中，也暴露了一些缺点。比如，统收的局面打破了，统支的局面却没有打破，地方财力解决不了的问题还是要向中央要钱，加重了中央财政的负担，收支难以平衡。
另外，由于当时经济调整和改革刚刚开始进行，减收增支的措施较多，对“分灶吃饭”的地方财政有一定的冲击，等等。
1983年，在总结前三年实践经验的基础上，又对“划分收支、分级包干”体制做了如下调整：（1）除广东、福建两省外，其他省、市、自治区一律实行收入按固定比例总额分成的包干办法。（2）将中央财政向地方财政的借款改为调减地方的支出包干基数。（3）将卷烟、酒两种产品的工商税上划中央，以限制其盲目发展。（4）中央投资兴建的大中型企业收入，归中央；中央与地方共同投资的，按投资比例分成。（5）县办工业企业的亏损由二八分担办法（中央财政负担80%，县财政负担20%）改为中央和县财政各负担一半。
伴随着财政体制的变革，我国于1983年和1984年相继推行了第一步和第二步的利改税。这使分配关系发生了新的变化。于是，从1985年起开始实行“划分税种、核定收支、分级包干”的办法。该办法在以下两个方面对原先的“分灶吃饭”体制作了改进：一是基本上以第二步利改税后的税种设置作为划分收入的依据，收入分为中央税、地方税和共享税三类；二是重新核定基数，地方财政支出基数按照1983年的既得财力确定，地方财政收入的包干基数以1983年的决算收入数为依据。凡地方固定收入大于地方支出的，定额上解中央；地方固定收入小于地方支出的，从中央、地方共享收入中确定一个分成比例，留给地方；地方固定收入和中央、地方共享收入全部留给地方还不足以抵拨支出的，由中央定额补助。收入的分成比例或上解、补助数额确定后，一定五年不变。地方多收可多支，少收则少支，自求平衡。
为了适应经济体制改革中变化因素较多的情况，在1985-1987年，暂时实行“总额分成”的过渡办法，除了中央财政固定收入不参与分成外，把地方财政固定收入和中央、地方财政共享收入加在一起，同地方财政支出挂钩，确定一个比例，实行总额分成。
对广东、福建以及民族自治区仍实行原体制。
从1988年起，财政体制又一次进行了比较大的改革，全方位地推行财政包干制。全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市的预算关系仍与广东、陕西两省联系外，对其余的37个地区分别实行了六种不同形式的财政包干制。
（1）收入递增包干。以1987年的决算收入和地方应得预算支出作为基数，参照各地区几年的收入增长情况，确定各地区的收入递增率（环比）和地方留成、上解比例；在递增率以内的收入，按确定的留成、上解比例，实行中央与地方分成，超过递增率的收入，全部留给地方，收入达不到递增率而影响上解中央的部分，由地方的自有财力补足。实行这种办法的有北京市等10个省（市）。
（2）总额分成。根据各地区前两年的预算收支情况核定收支基数，以地方支出占总收入的比重，确定地方留成、上解中央比例。实行这种办法的有天津市等3个省（市）。
（3）总额分成加增长分成。以上年实际收入作为基数，基数以内部分按总额分成比例分成；实际收入比上一年增长部分，除按总额分成比例分成外，另加增长分成比例。实行这种包干办法的地方有大连等3个计划单列市。
（4）上解额递增包干。以1987年上解中央的收入为基数，每年按照一定比例递增上解。实行此种包干办法的有广东、湖南两省。
（5）定额上解。按原来核定的收支基数的收入大于支出的部分，确定固定的上解数额。上海、山东等3个地方实行这种办法。
（6）定额补助。按原来核定的收支基数的支大于收的部分，实行固定数额补助。实行这种包干办法的有吉林省等16个省（自治区）。
上述各种办法，除总额分成外，其余各种办法都有一个共同特点，即地方可以从增收或超收中多留，这样就调动了地方特别是上解比例大的地区组织收入的积极性，保证财政收入的稳步增长。
分级包干财政体制在我国从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的早期阶段，对促进经济建设发挥了积极作用。因为当时改革的主要目的是为了打破旧体制，要把过去统得过死的体制加以支解，通过适当分散财权，使地方成为具有相对独立利益的利益主体，充分发挥它们在经济建设中的积极性。财政包干制正是适应了这种改革的需要，因而显示出它的强大生命力。但是，进入20世纪90年代以来，随着改革开放不断向纵深发展，市场经济因素不断增多，市场经济呼唤法制和规范性的内在要求，与财政包干制非规范性特征的冲突不断加深，并日益成为社会主义市场经济健康运行和发展的桎梏，突出表现在以下方面：
（1）财政分配关系越来越不规范。在包干制下，中央财政收入的一头被包死了，一些地方完成包干任务后，通过自行制定各种优惠政策、减免税办法，不断地将预算收入转向预算外收入，躲过预算监督，造成分配秩序紊乱，财政收入大量流失。
（2）财政包干制随意性大，往往导致地区间、企业间竞争不平等。财政包干制是由中央政府通过与省、自治区、直辖市谈判确定的，讨价还价的因素较多，政策不统一，体制不规范，各地区间、企业间享受的包干条件不一样，造成苦乐不均，竞争不平等。这与建立社会主义市场经济体制，体现法制化、公开化、制度化、公平化的要求很不适应。
（3）无法发挥财政调控手段。在包干制下，税种税率的设计徒有虚名，其特殊的调节功能不起作用，将各项税收汇总包干制下，定死上交中央财政一头，使中央财政收入的增长缺乏弹性，在变化的环境中处于累退状态。如从1988年以来地方财政每年新增加的收入上交中央还不到10%，90%以上的新增收入留在地方。同时，由于税收收入基本上都靠地方税务机构征收，地方政府又掌握了相当大的减免税的权力，也难免造成中央政府分享收入的下降，其结果，中央财政困难加大，无法行使宏观调控的职能，同时因发生赤字而不断地向中央银行透支借款，加大通货膨胀的潜在压力，最终对国民经济的稳定增长构成威胁。
（4）财政包干制往往形成包盈不包亏。财政包干制规定，地方政府增加的财政收入，除了按规定上交中央外，其余都留给地方。但在包干制中，有的地区因某种原因财政收入达不到递增包干水平，中央也只得给予照顾，减免它们应上交的数额。同时，属于地方政府财政支出包干范围之内的开支事项，也要求中央给予专项拨款补助，更加重了中央财政的困难。
（5）不利于全国统一市场的形成。包干制按企业隶属关系划分企业所得税，按属地原则划分流转税，把工商企业的税收状况同地方财政收入紧密联系起来。这样包干制一方面使各地都具有相对独立的经济利益，形成大大小小的局部利益集团。另一方面，各地为了扩大自己的财源，往往按本地区财政最大收益为目标，竞相发展见效快、税高利大的项目，并保护这些本地产品的销售。这不仅助长了地区保护和封锁，分割了市场，阻碍了全国统一市场的形成。而且，也造成了重复建设，产业结构的趋同和资源浪费。