在本书“导论”中，我们提出了“中国公民社会在公共事务管理中”这一新分析框架，指出独立性并不是民间组织参与公共事务治理的必要条件，民间组织有可能在未实现独立的前提下先获得参与性。通过对温州商会治理结构和治理绩效的考察，我们可以对中国是否存在一个公民社会的问题作出肯定的回答。不仅如此，温州商会在积极参与公共事务治理的过程中，与地方政府之间建立起了一种良性互动与合作机制，从而推动政府转型并进而推进国家与公民社会边界的重构。因而，考察温州商会与政府的关系，对于探讨中国公民社会进一步发展的途径具有重要意义。
一、经济转型中的地方政府变革
长期以来，对温州地方政府的研究作为“温州模式”研究的组成部分，多集中于探讨政府在区域经济发展及其变迁中的作用。张仁寿认为温州地方政府经历了从“无为而治”到“有为而治”的转变；冯兴元认为政府在温州经济发展中起到了促进性、辅助性和倡导性的作用，而非经济管理的作用；朱康对通过对柳市镇的研究指出，温州市场主体的成长有其固有路径，最终以其经济绩效改变了政府的政策导向；史晋川等认为，地方政府的经济功能主要是弥补市场不足，具体表现为保护民营企业产权，提供公共产品和公共服务，组织参与基础设施建设，解决外部性问题；张建君通过对苏南和温州的比较后认为，苏南的强势政府导致其经济模式为政府导向型模式，温州是企业推动型模式，政府起着支持性和补充性作用。在海外学者中，刘亚玲认为，地方党政部门的灵活政策和基层组织的政治支持是温州经济发展的主要动力之一；白慧娴认为，温州模式的形成是民众与政府、地方与中央之间博弈和妥协的结果，地方干部在其中起着关键作用。这些研究侧重于地方政府的经济功能，其目标是解释温州的经济发展。
治理理论的兴起为温州地方政府研究提供了一个新的视角。诸多治理理论家认为，推动经济社会发展与进步的改革力量不仅来自国家政府层面的自我改革，还包括了政府与市场、政府与社会关系的调整。具体到地方层面，地方公共事务的有效治理并不仅仅依赖于地方政府，而且需要将视野扩展到地方政府与其横向和纵向的政府间关系、地方政府与私人部门、志愿部门和市民之间的关系。政府组织不是惟一的治理主体，治理承担者从政府扩展到政府以外的公共机构和私人机构，在这一网络体系中，它们共同应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理。从治理视角看来，当代地方政府治理正在经历以下深刻转变：“从国家角度转向国家与市民社会两个角度，从公共部门角度转向公共部门、私人部门和第三部门共同参与的角度，从静态的制度转向动态的过程，从组织结构角度转向政策和结果角度，从‘划桨’、直接提供服务转向‘掌舵’和让其他部门或个人来提供服务，从命令、控制和指挥转向领导、推动、合作和讨价还价，从等级和权威关系转向网络和伙伴关系。”上述七个转变可以概括为政府自身结构调整、政府与市场关系调整、政府与社会关系调整等三个方面。基于治理视角，我们试图从上述三个方面对改革开放以来温州地方政府所经历的一系列改革和创新作出考察，并从中发现这些改革和创新与温州商会发展之间的关联性。
（一）政府机构改革与功能调整
地方政府改革首先是政府自身结构的调整，这包括政府机构调整和功能调整。这两种调整有一定的相关性，因为政府机构调整必然涉及其职能重新划分、扩张或萎缩，进而导致政府功能结构发生变化；但政府功能结构的变化并非一定要伴随政府结构调整，因为即使在政府机构设置不变的情况下，也有可能强化政府功能，以提高政府效率或适应经济社会变化的需要。
自改革开放以来，温州地方政府机构主要经历了两次大的调整：一是从“文革”时期的革命委员会制、地区制和公社制向市区制和乡镇制转变，另一是机构精简带来政府职能的转变。
因地市合并、城区建制恢复和县区的重新划分，温州县级以下基层政权的变更比较复杂。1979年撤销人民公社革命委员会，恢复人民公社管理委员会；1984年撤销人民公社制度，全面恢复乡、镇、村建制，全市共建立474个乡、33个镇。此后又时有调整，截至1990年底，全市共有15个街道办事处、59个县属区、120个建制镇、383个乡、554个居民委员会和6215个村民委员会。1992年，根据浙江省政府的部署，全市撤区并乡。调整后全市共有16个街道、134个镇、181个乡、576个居委会、6250个行政村。2001年，为了整合市区资源，温州市将瓯海区永强片、藤桥片分别划入龙湾区和鹿城区，瑞安市丽岙镇、仙岩镇划入瓯海区，从而使街道由16个增至18个，镇和乡则减至125个和147个，居委会减至570个，村委会减至6038个。
在市县层面上，党政机构经历了从扩张到精简的过程。在1981年温州地市合并前，温州地区行政公署的工作机构由文革结束时的29个委（办、局）增至43个，温州市革命委员会的工作部门由33个委（办、局）增至53个。地市合并后，建立中共温州市委、温州市人民政府，其中市政府工作机构经过合并和调整，增至54个。20世纪80年代和90年代，温州市委、市政府的工作机构在调整中增长。如从市委工作部门和直属单位设置来看，1988年为11个，1990年减少为9个，1996年增至14个；从市政府工作部门和直属单位设置来看，1988年已经迅速增至72个，1990年为73个，1996年增至79个。
2001年机构改革后，温州市本级党政机构由59个精简为50个；11个县（市、区）共设置党政机构315个，其中党委机构80个、政府机构235个。市本级党政机构编制1755名，11个县（市、区）编制5167名，市、县（市、区）、乡三级党政机构行政编制分别精简了18%、20%和23%。对人员编制实行一次性定编定岗，根据“带职分流、定向培训、加强企业、优化结构”的原则，3年完成分流任务。
2001年温州地方政府机构改革的重心是精简机构、理顺关系和转变职能。市委机构改革依照精简、统一和效能原则，“调整、规范工作机构设置，精简部门内设机构和人员编制，合理调整和界定部门之间的职责权限，规范工作关系，进一步理顺党委部门之间、党委部门与政府部门之间、群众团体之间的关系，调整相关部门的职能，健全科学的管理体制”，等等。经过调整，市委机构的构成包括办公室、纪委检查委员会、组织部、宣传部、统战部、政法委员会、政策研究室、台湾工作办公室、农村工作办公室和直属机关工作办公室。
市政府机构改革的重点在于围绕建立社会主义市场经济体制的要求，转变职能，理顺关系，清理整顿行政执法队伍，精简机构和人员编制。在职能转变上，市政府主要采取八项措施：（1）加强政府区域经济调节职能，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；（2）解除政府主管部门与所办经济实体、直属企业的行政隶属关系，将生产经营和投资决策权交给企业；（3）原行政性公司转为经济实体后仍承担的行政和行业职能划归政府有关部门；（4）加强和改善政府对国有企业的监管，建立健全国有资产的管理、监督与运行体系；（5）大力推进政事、政社分开，将一些辅助性、技术性和服务性职能从政府职能中分离出来，交给事业单位或社会中介组织承担；（6）进一步理顺市、区之间的事权关系，合理调整、界定各部门的职责分工，理顺各方面关系；（7）深化行政审批制度改革，减少行政性审批事项，取消不符合国家有关规定或者不应当由政府履行的审批事项，加强对审批行为的监督；（8）清理和规范执法队伍，实行相对集中的行政处罚制度，健全行政执法监督体制。基于此，市政府机构改革后形成了以综合经济部门、专业经济管理部门、执法监督部门以及社会管理和政务部门为主的四大类机构设置。可以看到，温州市委、市政府机构改革的重点，一是规范政府行为边界和职能范围，二是突出政府的经济管理和社会管理职能。
为配合地方政府行政机构改革，规范政府行政行为，提高政府透明度和办事效率，在2001年地方政府机构改革前后，温州市两次实行政务公开制度改革。
1988年，温州市按照上级政府的统一部署，首先在公安、工商、财政、规划和土地五个部门实行政务公开试点，进而推广到全市各级政府机构。这次政务公开的内容主要包括：（1）重要事项的决策程序、决策结果和运行情况；（2）年度重点工作、具体目标、操作措施及完成情况；（3）与公民、法人及其他组织利益密切相关的事项；（4）部门、单位财物管理制度及各项收支情况；（5）其他应当公开的重要事项。这次政务公开取得一定的成效，在一定程度上规范了地方政府的行为，提高了办事效率。但这次政务公开缺乏系统的可操作措施，以至政务公开难以真正到位。全国政务公开领导小组组长何勇指出：“有些地方和单位的领导干部对政务公开重要性的认识不足，还没有认真抓，抓工作的力度不大；有些地方和单位政务公开的内容、形式和程序还不够规范，存在着想公开就公开，不想公开就不公开，或想公开什么就公开什么，随意性较大；有些地方和单位不求真务实，搞形式主义，在政务公开的内容上避重就轻，遮遮掩掩，该公开的不公开等。”在温州，这些问题也在一定程度上存在，从而影响了政务公开的效果。
按照党的十六大关于推进政务公开制度、完善公开办事制度的要求，中纪委在2003年和2004年提出继续抓好乡镇和县级政务公开的规范和提高，在市级行政机关全面推行政务公开。结合行政审批制度和效能革命，温州市于2004年掀起了深化政务公开行动。政务公开的内容包括政务公开事项和办事公开事项，凡是依照国家法律、法规和有关政策规定，运用行政权力办理的与人民群众利益相关的各类事项除涉密事项外，原则上都要公开。此次政务公开除了在制度上更加规范和事务上更加广泛外，在政务公开的形式上也多有创新，创新形式包括推广普及政务公开专栏、印发办事小册子和召开新闻发布会、重大决策事项听证会等，尤其是通过电子政务建设，充分运用政府门户网站这一快速、直接和有效的现代信息传播途径，实现了即时政务公开。
在政务公开方式上，对经常性的工作定期公开，对阶段性的工作逐段公开，对临时性的工作随时公开，使之处于公众的监督和关注之中。
政府机构调整和功能调整推进了政府与市场、政府与社会关系的调整。
在地方治理转型中，地方政府自身的结构性调整是它与市场和社会关系调整的前提。为了适应市场经济发展需要，地方政府的机构和功能调整不可避免地改变了政府与市场的关系，使地方政府对经济发展由控制和直接管理转向间接和宏观管理；为适应社会发展需要，地方政府的机构和功能调整改变了政府与社会的关系，由政府对社会的直接控制转向培育社会的独立性。
（二）政府与市场关系的调整
温州地方政府与市场关系的演变主要经历了两个阶段：第一阶段为改革开放至20世纪90年代中期，国家政策的滞后限制了温州民营经济的发展，温州地方政府为迅速兴起的民营经济提供合法性保护，并予以规范；第二阶段为20世纪90年代后至今，温州地方政府通过“质量立市”、“信用温州”建设、行政审批制度改革和“效能革命”等措施，为民营经济发展构建良好的经济发展环境。
在温州民营经济发展过程中，地方政府所制定的一系列政策和实行的体制改革起到了重要推动作用。在改革开放初期，温州地方政府率先制定了促进民营经济发展的多项规范性文件。1981-1983年，市政府先后颁发《关于加强市区个体手工业管理的通告》、《关于加强市区个体商业管理的通告》、《关于认真整顿个体客栈的通告》和《关于加强市场管理取缔无证经营的通知》等文件，这些文件在一定程度上限制了市场经济发展，但主要是对个体工商业经营的规范和推进。1987-1989年，针对“挂户经营”、“私营企业”和“股份合作制”，市政府颁行了《温州市挂户经营管理暂行规定》、《温州市私营企业管理暂行办法》、《关于农村股份合作企业若干问题的暂行规定》、《关于私营企业和股份合作企业若干问题的通知》和《关于股份合作企业规范化若干问题的通知》等5个文件，鼓励发展个体、私营和股份合作制企业，为民营经济发展提供了合法性保障。
1992年邓小平发表南方谈话后，温州民营经济进一步获得了合法性。