阿尔文·托夫勒在《未来的冲击》中指出，由于不去预先考虑未来的问题和机会，我们正从危机走向危机。当前，随着公共危机发生的频率和产生的危害影响扩大，世界各国普遍建立了对公共危机进行预防管理的机制。公共危机的风险评估与预防，不仅是公共危机管理体制的重要组成部分，也构成了现代政府的一项职能。当然，公共危机的预警管理不同于一般的危机预警管理，由于公共危机预警管理研究起步和实践发展较晚，同时由于对公共危机进行风险评估与预防的各种困难和复杂性，使得公共危机预警管理成为公共危机管理体制建构的最大障碍，包括理论研究、技术障碍、机构设置及体制建设等方面。但作为现代政府管理体制改革的重要导向，责任政府、服务型政府、效率型政府的建设都迫切需要政府建立与完善公共危机预警管理机制，一方面提高政府预防公共危机、降低公共危机产生的危害的综合能力，另一方面也有助于完善公共危机管理体制，是现代公共危机管理体制的主要构成。
第一节公共危机预警管理的理念
冷战结束后，危机管理逐渐从军事防御意义上的管理转变为对国民经济社会文化意义上的管理。自现代危机管理诞生以来，国外学者一般把危机管理分为四个阶段，即预先减缓（mitigation）、准备工作（preparedness）、危机反应（response）和危机恢复（recovery）。而前面两阶段的工作一方面预防危机的产生与扩散，另一方面做好危机应急的准备工作，被视为是危机管理的核心理念之一。公共危机管理过程中，我们首先需要树立的是预警管理理念。中国古代有一则很着名的魏文王问扁鹊的故事。魏文王问扁鹊家族中三兄弟谁的医术最为高明，扁鹊回答说：“长兄最善，中兄次之，扁鹊最为下。长兄于病视神，未有形而除之，故名不出于家。中兄治病，其在毫毛，故名不出于闾。若扁鹊者，鑱血脉，投毒药，副肌肤，闲而名出闻于诸侯。”扁鹊的意思是说长兄和中兄在病情还没开始和病刚开始发作的时候就能医治病患，而当病情已很严重再去医治时则不是一个能干的医生。对于组织管理者而言，同样需要深谙这个道理。作为在公共领域产生的危机，公共危机带来的组织、资源、人员的损失更为严重。因此，树立公共危机预警管理的理念是构建公共危机管理机制的重要前提，也是完善现代公共危机管理体制的一个内容。
一、公共危机预警管理研究的发展历史
危机管理产生于二战后，作为一门减少组织风险和处理实际发生的意外事故的科学，危机管理学只有几十年的发展历史，是一门新兴学科，还处于发展的初级阶段。20世纪60年代至80年代初，古巴导弹危机、水门事件等危机事件的发生，使西方学术界对危机问题的研究出现了第一次高潮，危机管理开始作为一门独立的学科出现。企业首先把危机管理引入管理活动中，后来，随着影响范围超过单一组织的危机事件的不断发生，政府开始逐渐重视危机管理，并在公共部门中引入危机管理的管理模式。
作为公共危机管理的组成部分，公共危机预警管理并不是完全依照危机管理的发展轨迹发展的。对公共危机预警的研究可以追溯到二战期间，当时，各国都为了应付战争可能出现的各种社会问题，对社会现象进行预测，并做了广泛而深入的研究，其中军事预警理论的成效最为明显，即使在今天仍具有重要的参考价值。为了满足国家财政、计划和社会管理的要求，20世纪50年代美国兰德公司创造了一些新的研究方法，如系统分析、最优化分析等。20世纪60年代以来，随着对公共危机管理研究的深入发展，公共危机预警机制研究也有所突破。1961年埃·蒂里阿基安提出了社会动荡发生的经验指标；1968-1971年，德罗尔提出“系统群研究”的分析方法，确立12项内容的指标体系，鼓励将社会预警的分析与政策自觉相结合。到了80年代，公共危机预警理论进一步丰富起来，英国以齐舒姆为代表的区域社会研究学派，在《区域预测》一书中，总结了人口、资源、城市、经济和生态环境相互作用的经验数据，对社会运动进行预测；以罗马俱乐部为代表的未来学派，试图建立综合社会预警研究模型，在人口、能源、原料、环境、水源、卫生、食品、教育、就业、经济发展、城市条件、居住环境等12个要素之间，形成一个相互作用的客观系统网络；美国以内布拉斯加为代表的系统学派，于1982年研究出AGNET系统模型分析工具，对美国中西部6个州的区域社会管理，在预警的基础上实施全面的优化调控和管理决策；爱茨（Estes）则对社会不稳定状态进行描述，并将其划分为六个指标。
20世纪80年代以后，公共危机预警管理进入了一个新的发展时期。以英国、美国为代表的西方发达国家普遍兴起了以市场导向和顾客满意为主要特征的新公共管理运动。
新公共管理运动是一场涉及所有西方国家的大范围的政府改革浪潮，对各国政府行政改革都产生了积极而深远的影响。在新公共管理运动这一特殊的改革背景下，“以用户为驱动力的服务组织的概念也越来越被公共事务官员们所接纳”，引导并促进了政府治理模式的转变。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》中提出了政府再造的十个发展方向（十项原则）：即起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；有使命感的政府：改变照章办事的组织；讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；有事业心的政府：有收益而不是浪费；有预见的政府：预防而不是治疗；分权的政府：从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。新公共管理运用的思想影响着80年代以后世界各国政府治理与创新的各项活动，对政府管理改革产生了深远的影响。正是在这一背景下，公共危机预警管理在理念、制度和技术层面上发生了重大变化。
首先，预警管理被视为是公共管理的一项重要内容，是衡量政府有效性的一个指标。不少国家在建立政府绩效评估体系中，将预警管理的内容转变为一系列可衡量的指标，将预警管理与政府管理能力、社会公众满意度直接挂钩，促进政府由事后管理向事前和事中管理转变。其次，公共危机预警管理的技术能力大大提升。随着信息技术、模拟仿真、决策控制等技术的成熟，预警管理的监测与评估技术也相应提高，满足了危机监控和预警的需要。最后，公共危机预警管理制度不断完善。以日本为代表，其社会公共危机预警管理制度从法律、宣传、技术、教育、政府责任、程序规定等多个层面进行设计，逐步完善了公共危机预警管理机制，对减少公共危机的爆发及其产生的不良后果起到了积极的作用。
我国对公共危机预警管理的研究起步较晚，2003年的“SARS”危机，引发并加速了我国政府和学术界对公共危机的关注和研究，同时也迅速引起了对公共危机预警管理的关注。2008年在雪灾、地震、问题奶粉等多种公共危机的影响下，政府、社会公众和学术界对公共危机预警机制的建立被提升到了更为关注的程度。
二、公共危机预警管理的涵义
凡事预则立，不预则废。危机管理，关键在于预防。公共危机预警机制作为公共危机管理机制的重要组成部分，具有非常重要的地位。在危机的前兆阶段，危机处于量变阶段，这是解决危机的最佳时期，也是决定危机走向“危机”还是“出现转机”的关键环节。正如奥斯本和盖布勒所倡导的：“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗。”那么，公共危机预警管理究竟应包含哪些内容呢？
（一）社会预警的含义
要了解公共危机预警管理的内涵，我们首先要掌握“社会预警”的概念，社会预警是对各类社会问题进行预防的一种机制，其含义大致包括以下几种：
第一，“社会预警是指依据对社会发展稳定状况的判断，按照社会系统整合关系的模型分析，对社会系统运行的质量和后果进行评价、预测和报警。”第二，“社会预警是在社会顺境状态下，在对社会负变量监测的基础上，对社会运行接近负面质变临界值程度的确定性评估和警情发展趋势的不确定性的早期预报。”
第三，“社会预警是对可能酿成社会问题以致妨碍社会稳定与社会发展的社会偏离现象的预先警报。”
第四，“社会预警机制对社会运行中出现的失调、失序、失范、失度等问题能够及早发生警报，以便及时制订和采取措施，使问题消解于萌芽状态。”
社会预警从广义上理解，是对社会风险或社会危机的预警。如自然灾害、经济危机、公共卫生危机等方面的预警，都可以称之为是社会预警，而公共危机的预警是可以看成是社会预警的一个组成部分。
（二）公共危机预警管理的含义
根据社会预警的定义，我们认为所谓公共危机预警管理就是指对可能引起公共危机的各种因素及其所呈现出来的危机信号和危机征兆进行严密监控，对其发展趋势、危害程度等作出科学合理的评估与判断，发出正确的危机警报的一套有效运行体系与管理方法。
公共危机预警管理大致可以分为四个组成部分：
1.保障系统。做好人、财、物的储备工作，进行严格的危机管理培训，制定危机管理的各种应急预案，成立危机预警机构等。
2.危机监测评估系统。对政治、经济、社会、自然等环境进行观测，收集可能引发危机的外部环境信息和内部信息，将收集到的信息进行科学分析和识别，评估判断危机发生的概率和可能造成的危害程度，并对每一种可能发生的危机进行分类管理。
3.危机预控系统。是指危机因素未引发危机之前，通过调整政策方案，采取紧急措施，协调资源配置，化解潜在的危机因素，或者对于无法避免的危机，尽可能通过预先控制将损失降到最低的程度。
4.危机预警系统。准确判断各种指标和因素是否突破了危机警戒线，根据判断结果决定是否发出警报，发出何种程度的警报以及用什么方式发出警报。
三、公共危机预警管理的重要性与必要性
（一）公共危机预警管理的重要性
无论从理论上还是从国内外实践经验总结上，我们都不难发现，危机预警比危机应急处理更为根本。前者重在预防，后者重在治疗；前者的作为建立在危机发生之前，后者的作为建立在危机发生之后。随着“和谐社会”治理理念的提出，政府和社会都希望以和谐社会为目标，构建一个安全、稳定的社会。
这样，公共危机预警管理成为预防危机发生、维护社会稳定、构建和谐社会的重要管理机制。
20世纪80年代以来，随着经济社会的迅速发展，各种潜在因素已成为影响甚至威胁经济发展和社会稳定的重要变量。如资源破坏、自然灾害、转基因食品、工业危机、克隆技术等等。我国属于一个后发展国家，在经济社会发展过程中面对这些危机的挑战，形势则更为严峻。我们迫切需要建立完善的公共危机管理体制，而建立系统完整的公共危机预警机制，完善公共危机管理方式就成为现阶段我国建立公共危机管理机制的前提和保障。
实践也证明，随着危机危害性的加剧，危机预防已经成为危机管理工作的重中之重，越来越多的国家选择投入大量的人力、物力、财力用于危机预防，力求防患于未然。有效的预警机制就像天气预报，能够及时察觉危机，止祸于开端之际，防患于未然，将损失控制在最小范围之内。在某种程度上，危机预防体系比单纯的某一特定危机事件的应急显得更加重要。根据有关调查，影响危机有效控制的最重要因素排在前三位的都是危机预警预控工作不可缺少的部分。
作为危机管理过程中的首要环节——危机预警是一种既经济又简便的方法，在危机管理过程中发挥着极为重要的作用。有效的危机预警依赖于对诱发危机因素的识别、分析预测、隔离、控制，而这一系列环节连续有效地进行则需要建立一套完善的公共危机预警机制与管理方法。因此，在这个危机频发的时期，加快建立科学有效的公共危机预警机制，对公共危机进行预警管理，是应对公共危机和降低公共危机产生的危害的有效办法。
（二）公共危机预警管理的必要性
收集公共管理领域的危机信息，对危机信息进行较为准确的辨别，对可能引起公共危机的各种因素及其所呈现出来的危机信号和危机征兆进行严格管理，及时评估公共危机所处的前期阶段的情况，预测或计算公共危机可能产生的后果并制定不同的应急管理方案，提高对公共危机进行干预和应急的能力，对于现代政府提升公共治理能力和政府管理创新都具有极为重要的意义。