书城政治公共危机管理通论
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第52章 国外公共危机管理(2)

不同时代的危机有其不同的特点,危机管理方式也随之有所不同。尽管各国国情不同,也存在地域和意识形态上的差异,但不少发达国家防治可能发生的危机、处理已经发生的危机,达到减少损失、将危机化为机会的目的,以保护公民的人身权和财产权,维护国家安全的目的,采取了很多措施,有很多经验值得我国借鉴和学习,国外危机管理的特点主要呈现如下:

一、拥有专业、高效的综合性危机管理指挥系统

首长负责制的中枢指挥系统是公共危机管理的核心。一些国家成功的经验表明,危机管理的成功关键在于是否有一个权威、高效、协调的中枢指挥系统,该系统不仅体现一国最高领导层的战略决策效能和危机应变能力,同时也扮演着危机管理核心决策者和指挥者的角色。为此,一些发达国家对建立强有力的反危机指挥协调系统都非常重视。例如,美国于20世纪70年代建立以总统为核心的危机管理机制,总统可以召开国家安全委员会讨论危机形势,也可以组成高层工作班子帮助总统做出最适当的决定。处理危机的高层班子通常由副总统、国务卿、总统国家安全事务顾问、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局长、财政部长等组成。俄罗斯在长期应对各类危机的实践中,形成了以总统为核心主体,以负责国家安全战略的联邦安全会议为决策中枢的危机管理权力机构。任何重大的危机管理方案与行动都必须由总统来敲定,总统不仅是危机管理的核心,还是国家元首与军队统帅,掌握着广泛的行政权和立法权。例如,日本的危机管理机制是以内阁总理大臣为最高指挥官,内阁官房长官负责整体协调和联络,通过安全保障会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策,由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门进行具体实施的组织体系,其中包括由日本地方政府行政“一把手”牵头的都道府县危机管理机构。

二、不断完善政府危机管理的法律法规和计划安排

从公共危机管理的实践来看,不少国家在构建危机管理机制的同时,先后建立了比较完备的法律法规体系。危机过后,必然要从中总结经验教训。这“可以提供一个至少能弥补部分损失和纠正造成的错误的机会。”实践证明,将危机管理纳入法制化的轨道,有利于保证突发事件应急措施的正当性和高效性。美国一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限,先后制定了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律和法规,建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《灾难和紧急事件援助法案》为核心的危机应对法律体系。2005年1月,美国重新构建危机管理机制,制定了新的《国家应急反应计划》。根据该计划,美国将设立一个永久性的国土安全行动中心,作为最主要的国家级多机构行动协调中心。《国家应急反应计划》将利用国家紧急事件管理系统,为不同部门间的协作建立起标准化的培训、组织和通信程序,并明确了职权和领导责任。日本到目前为止,共制定有关危机管理(防灾救灾以及紧急状态)的法律法规约227部。此外,为了配合防灾救灾法律的组织实施,日本要求各级政府针对本身的业务权责制订防灾计划、防灾基本计划、防灾业务计划和地域防灾计划。计划的内容虽因机构层级的不同,详细程度有差别,但均包括灾害预防、灾害应急以及灾后重建等不同阶段所应实施的防灾救灾工作及内容。韩国危机管理机制比较有效,也主要得益于其完整的法律体系。韩国有关危机事态应急管理的法律分为战争灾害、自然灾害和人为灾害三个大类,其中包括《自然灾害对策法》、《农渔业灾害对策法》、《灾害救济法》以及《灾害对策法》、《森林法》、《高压气体安全控制法》、《生命救助法》等,为有效应对各种突发性灾难提供了权威的依据。虽然这些法律名称各异,但其目的和内容却大致相同,就是要保障国家元首及其所代表的政府享有充分的权力,以便尽快处理和解决危机,恢复国民信心,将危机所带来的各种损失降到最低程度。

三、建立强大的预警机制和高效的应对机制

未雨绸缪是实现危机有效管理的关键。为此,美、日等国家都建立了立体的危机信息收集处理网络;进行常规的训练和演习。如日本政府每年都进行应对重大危机事件的训练和演习,其目的是提高实际应变能力,并进一步完善危机管理机制,适时启动危机防护系统。

快速有效的应对措施是实现危机管理的重要环节。俄罗斯解决莫斯科人质事件就说明了这一点。事件发生后,俄罗斯的危机管理系统紧急启动:联邦安全局和内务部宣布实施应对突发事件的“雷雨”计划;政府成立了解救人质指挥部;“阿尔法”反恐怖小组立即进入临战状态;警察和军队封锁了通往事发现场的道路,并疏散了事发现场周围居民;国家杜马和内务部召开紧急会议研究如何解散人质。这些应对措施为解救行动提供了充分保障。在国际沿革中,公共危机管理不但是应急机制的强化和权责体系的明晰,而且在法治、民主和科学等领域同步推进,在理论、战略和体制和管理四大领域呈现创新趋势。

四、有效利用发达的信息沟通机制

危机管理的关键在于危机信息的获取和预警。良好的信息沟通在危机管理过程中所发挥的作用毋庸置疑;它可以防止信息的误传;可以灵敏地启动预警系统,以在短时间内控制事态;可以对危机潜伏期的情况及时处理,为准确分析危机发生的概率以及危机后可能产生的负面影响提供数据支持。美国经过长期的经验积累和研究,形成了较为完备的信息沟通系统。以美国公共卫生信息沟通系统为例,全国共有100多个,主要包括国家应急行动中心、全国医院传染病监控报告系统、全球新发传染病监测网等。它是美国公共卫生系统决策制定和具体措施的基石,为发现公共卫生问题和重点制定防范疾病的具体行动以及效果评估提供了重要依据。例如,德国早年的一些大规模的灾难,2002年8月易北河的大洪水、1999年12月发生在德国南部的Lothar暴风雪,都显示了灾难管理部门只获取了部分的必需信息,在联邦政府和受灾地区的灾难反应部门间的通讯信息流也是极度不足。有鉴于此,2001年夏天,德国内政部门决定建立“危机预防信息系统”(German Emergency Planning Information Systerm,DENIS)。在此基础上开发的DENISⅡ的目标则是为市民和灾难反应建立起一个网络,作为联邦和地方政府决策制订者的信息沟通支持,更好地为自然灾害和技术事故等突发事件的援救提供信息服务。

五、巧借并发挥现代传媒作用,缓解社会紧张状态

一些国家的媒体作为政府危机管理主体的一个组成部分,扮演着政府“危机信息代言人”的重要角色,被誉为“政府危机管理形象的塑造者”。一旦危机爆发,媒体应在政府与各种社会力量之间相互沟通,切实起到安抚民心,稳定社会情绪,缓解社会紧张状态的作用。例如,英国重视突发事件中政府与媒体的协作,要求有关机构在平时必须作好准备,把配合媒体作为紧急反应计划的一部分进行讨论和演习,并任命受过专门训练的新闻官员负责媒体事务,甚至要求电话总机接线员和其他员工也必须清楚地知道在接到媒体询问时该怎样应答。俄罗斯政府注重对媒体的控制和防范。在危机事件的处理过程中,俄罗斯政府及其相关职能行政部门会尽快确定能及时向公众发布有关政府信息的主流媒体。在阻止“有害”、失真信息传播的同时,主动与媒体进行合作,建立并保证与媒体之间交流渠道的通畅,增加危机处理工作的透明度、公开度。

联邦总统及其他相关职能部门的负责人也都通过发表电视讲话或接受主流媒体记者的采访,以及定期或不定期地召开的新闻发布会,及时公布或披露相关信息,以增强国民信心,缓和他们的紧张、恐怖心理,稳定社会情绪。

德国政府重视在公共突发事件中与媒体的互动,要求政府公务员自觉遵守“回答记者和传媒提出的每一项问题”的法则,形成了为记者服务、为传媒服务、为公众服务的传统。日本将媒体视为“政府应对危机的好朋友”。政府早在1961年制定的《灾害对策基本法》中就明确规定日本广播协会(NHK)属于国家指定的防灾公共机构,从法律上确立了公共电视台在国家防灾体制中的地位。韩国在1995年发生三丰百货公司倒塌事件后,也参照日本的做法,于1996年根据《灾难管理法》将韩国公共电视台(KBS)列为报道灾难的指定台。

法国有一套比较健全的新闻发布制度,从国防到外交,从自然灾害到恶性事故,在事件发生后,基本能在第一时间由国家有关部门直接发布信息,以杜绝社会上的猜测和不良传闻,显示国家发言人的权威。总之,在社会突发性危机事件的处理和应对中,各国政府着力构建危机管理者与媒体两者之间的良性互动关系,使媒体成为传播政府决策的途径、公众获取正确的渠道和官民共同解决危机的桥梁。

六、发动民间社会组织的力量参与危机事件的处理

在危机管理方面,不管是在危机事件发生后的灾难救助阶段,还是在前期的危机预警、监控阶段,都应当大力发挥民间社会组织和民众结合紧密、公益性强等特点,积极吸纳民间社会组织加入危机管理的行列。加拿大和美国在这个方面做得比较出色。例如,加拿大确定每年3月第1周是常规危机演习周。通过危机演习,增强民众对危机管理和紧急元的关注。通过在政府引导下,形成紧急响应者、志愿者组织、非政府组织、大众媒体和教育机构的共同参与、合作。美国危机管理体系建设,特别注重建立民间社区灾难联防体系,通过各种措施吸纳民间社区参与危机管理:一是制定各级救灾组织、指挥体系、作业标准流程及质量要求与奖惩规定,并善用民间组织及社区救灾力量;二是实施民间人力的调度,通过广播呼吁民间土木技师、结构技师、建筑师、医师护士等专业人士投入第一线的救灾工作;三是动员民间慈善团体参与赈灾工作,结合民间资源力量,成立民间赈灾联盟;四是动员民间宗教系统,由基层民政系统邀集地方教堂、寺庙的领导人成立服务小组,有效调查灾民需求,并建立发放物资的渠道。“9.11”事件发生后,美国政府和民间社会组织动员人民献血、捐款、捐物,由教堂来主持各类追悼仪式,这些民间社会力量的参与,极大地缓解了社会对政府的压力。

七、培养和提高公民的危机管理意识与抗危机能力

国民意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果。对一个国家而言,理性的国民危机意识是一种宝贵的精神财富,也是整个社会危机管理的基础。

在国外,为了提高公民的危机管理意识和对抗危机的能力,许多国家的政府都重视全民的危机管理教育、应对灾难的培训和实地演习等素质教育。许多国家不但注重强化公共管理者的危机管理意识,而且不惜花费巨资对国民进行经常性的危机意识教育和培养。在日本的政府出版物中,涉及防灾救灾内容的就有《建筑白皮书》、《环境白皮书》、《消防白皮书》、《防灾白皮书》、《防灾广报》等10余种刊物。孩子们刚上幼儿园,就会到地震模拟车上体会大自然狰狞的一面。家家户户的门窗附近,都备有矿泉水、压缩饼干、手电筒以及急救包,就连新潮的电脑游戏,也专门开发考验人们在强震下应急对策的软件。通过这些举措,日本国民不仅提高了危机意识,而且掌握了急救知识、逃生的要领以及自救互救的本领。澳大利亚的防灾教育深入人心,政府不仅设立了全国灾害管理学院,培养危机管理的专业人才,而且不忘对普通百姓灌输危机防范意识,如向每户居民邮寄有关反恐的资料,指导人们在发生恐怖事件时如何应对。德国把增强国民的危机意识作为危机管理的一项重要内容,政府利用“危机预防信息系统”(DENIS)向人们集中提供各种公民保护以及危急情况下自我保护的知识。例如,通过宣传手册、互联网、展览以及听众热线,重点介绍如何应对新型急性瘟疫、化学品泄漏和恐怖危机等;居民保护与灾害救助局出版的《居民手册》季刊,普及防灾救灾知识。韩国非常重视防灾宣传教育,有关部门印制了宣传手册,图文并茂,易看易懂,效果很好。韩国政府还规定每年的5月25日为“全国防灾日”,在这一天举行全国性的“综合防灾训练”,通过防灾演习让政府官员和普通群众熟悉防灾业务,提高应对灾害的能力。

同样,日本东京把每年的8月30日-9月5日定位防灾周,政府组织区、市、町支援志愿者,地区居民和企业开展综合性和专项性的训练演习。

八、加强危机管理的国际合作和深入危机理论研究

综观近年来各国所发生的一些重大的危机事件,凡是对危机处理得比较有效、值得称道的政府,都十分注重危机管理过程中的国际合作。无论是始于英国,后蔓延于欧洲的“疯牛病”危机,还是震惊世界的美国“9.11”事件,以及其他一些涉及国家安全保障方面的活动等等,之所以没有造成更大的恐慌和破坏,其主要原因就在于世界各国政府对危机发生国处理危机事件的积极支持和参与。这种国际间的合作已经成为各国政府成功处理危机的一个必不可少的条件。