李永友
摘要：随着中国经济发展水平的不断提高，社会发展的相对滞后变得越来越明显，公共品供给短缺引发的公共风险越来越突出。针对上述问题，本文从财政角度对此进行了研究，并在此基础上对公共品短缺问题进行了分析。结论表明：以中央政府为主导，财权划分为核心的财政体制变革是当前各种公共风险产生的根源。长期以来，中国的分权型财政体制变革始终处于本末倒置的状态之中，以财权划分为核心以解决中央财政困境为目标的改革思路为各级政府的财政行为提供了反向激励，从而扭曲了财政支出意愿，使财政支出偏离于公共利益目标。所以解决当前公共品短缺问题，关键在于重塑财政体制的激励结构，从财权意识转向公共责任意识，而不是仅仅解决财政体制存在的收支不匹配问题。只有这样才能从根本上使政府的财政行为回归公共利益轨道。而自20世纪初进行的自上而下式公共利益补救措施只能起到缓解问题的作用，不能从根本上化解公共风险。
关键词：分权体制；激励结构；支出意愿；公共利益
近年来，在中国的经济社会领域，各种矛盾不断涌现并相互交织，认清这些问题并抓住主要矛盾变得非常紧迫。回顾中国过去60年的发展，很长一段时间，尤其是在改革开放之前的30年里，中国人民一直过着极其艰苦的生活，贫困成了那段历史最主要的记忆，摆脱贫穷成了全国人民的共同愿望，也成了执政党的首要任务，而始于1978年的改革开放就是在这样一个基础上展开的。改革开放之初，虽然也存在各种社会矛盾，但解决人民日益增长的物质文化需要同落后的生产力之间的矛盾始终是社会的主要矛盾，而把经济搞上去则成为解决这一矛盾的主要抓手，并很快在全国达成共识，即只要经济上去了，其他一切问题就可以迎刃而解（庞中英，2005）。回顾中国改革开放30年的成就，事实也证明了改革开放决策的正确性。然而，就在经济社会领域取得辉煌成就的同时，新古典经济学家鼓吹的“下溢假设”在中国并没有出现（王绍光，2008），相反，伴随着经济蛋糕的越做越大，一些问题反而变得更加突出，甚至正在成为经济发展的瓶颈。首先，劳动力退出机制的缺失造成产业结构升级面临巨大的社会压力。其次，资源紧缺、环境恶化以及收入差距的持续扩大对经济可持续发展产生的约束越来越强。再次，伴随着私人品短缺时代的终结，公共品供给不足问题变得越来越突出。
养老、医疗、教育、司法等领域存在的公共品缺失不仅强化了社会的不良预期（丁宁宁，2006；“‘十一五’规划基本思路和2020年远景目标研究”课题组，2005），而且影响了政府的公信力。为什么经济上去了，其他问题并没有自动地消失？实际上，当前经济社会领域存在的问题并不是今天才出现的，在改革开放之初甚至更早，这些问题就已经存在，只不过相对于贫困而言，这些问题只是社会的次要矛盾。但时过境迁之后，随着商品匮乏时代的终结，虽然贫困在中国并没有完全被消灭，但它已不是社会的主要矛盾。这意味着继续“增长第一，效率优先”的传统认识已不再是解决社会主要矛盾的关键。
实际上，在经历了30年的持续高速增长之后，伴随着物质财富的膨胀，社会的可持续发展问题成了当下社会的主要矛盾，而如何解决社会的可持续发展问题应成为当前解决所有问题的抓手。但直到21世纪初，中国还没有摆脱改革开放初期的认识，依然将增长和效率作为一切问题的中心。当然，我们不是说增长和效率不重要，增长和效率始终是资源配置的两个最重要目标。但在强调增长和效率的同时，传统认识在社会主要矛盾发生转换之后并没有被及时更新，而是将各种社会矛盾向后推移，致使社会的各种潜在矛盾不断累积，各种潜在风险不断升级并最终累积为影响经济社会可持续发展的公共风险。所以摆脱问题可以在增长中自动解决的传统认识，突出稳定和公平的相对重要性，在稳定中追求增长，在公平中兼顾效率，只有如此才能逐步缓解社会的各种矛盾。那么为什么稳定与增长、公平与效率在中国没有发生适时地转换呢？其主要原因在于固化的利益结构。在固化的利益结构下，公平问题和稳定问题被推向了市场，而效率和增长成为政府执政的两大行为目标。然而事实上，无论是稳定问题还是公平问题，都不可能通过私人部门的分散决策得到有效提供和解决。相反，稳定问题、公平问题都是政府职能，两者都是典型意义上的公共品。从这个意义上说，当前中国经济社会领域存在的环境问题，收入分配问题、教育卫生科技投入不足问题、社会保障缺失问题、产业结构升级、内外部经济失衡等问题都是政府在公平和稳定问题上责任缺失的外在表现，都属于公共品供给短缺问题。所以解决公共品供给不足应成为当前解决社会可持续发展这个社会主要矛盾的核心抓手（杨鹏，2005；陆学艺，2007；樊纲，2006）。
那么中国为什么在解决了商品匮乏之后，公共品问题成了社会的突出问题呢？按照常理，公共品供给主要受成本约束。而中国自1978年改革开放以来，虽然在相对比重上，税收经历了一段时间的下降，但在绝对量上，税收收入的增长是空前的，30年税收增长了近100倍，即使扩大到财政收入，增长也超过了45倍，这还不包括预算以外政府获取的可控资源，税收增长远远超出了经济增长。为什么在税收高增长背景下，公共品短缺问题反而变得更加突出。当然，这里不排除物质产品丰裕对社会公共品需求产生的收入效应，但这种影响不可能非常显着。当然我们也不排除政府对公共品供给的重视，因为提供公共品满足公共需要是契约社会政府存在的唯一合法基础。但问题是，公共品提供需要资金支持，如果口惠而实不至，即使税收或财政资源再丰裕，公共品供给短缺问题也不可能解决。而财政资金的流向又受财政支出意愿的影响，财政支出意愿又受制于一定的激励结构，即所谓的财政体制影响。那么中国的财政体制是如何扭曲政府的财政支出意愿的呢？围绕这样一个问题，本文从中国财政体制变迁过程及其效应的分析入手考察财政体制对政府财政支出意愿是否产生了扭曲及其产生机制。
一、多变的财政体制与财政社会性职能的履约机制
由于存在高昂的信息搜集成本，所以从组织效率出发，对于一个异质程度较高的大国而言，分权治理被认为是大国必须采取的治理模式（王永钦等，2007）。作为一个大国，中国在经历了近20年的集权之后于20世纪70年代初就开始转向了渐进式的经济分权。1971年中国开始突破统收统支的财政管理体制，实行了收支包干，其中超收部分全部留归地方。1972年财政部又发出《关于改进财政收支包干办法的通知》，在原有基础上又进一步完善了收支包干办法。然而“文革”对经济的破坏使财政包干制难以为继，财政部不得不在1973年年底发出了《关于改进财政管理体制的意见（征求意见稿）》，并在1974年改行所谓的“旱涝保收”体制，即收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干。然而“旱涝保收”体制的最大缺点就是收支分离，不能体现地方财政的权责关系，造成许多政策难以推行。为此，1976年财政部又再次推行了“收支挂钩、总额分成、一年一变”的财政管理体制。1978年2月份财政部发出《关于试行“增收节支，收支挂钩”财政体制的通知》，并为调动地方财政的积极性，先后在部分地区试行了“增收节支，收支挂钩”的财政管理体制。1979年7月又提出“收支挂钩，全额分成，比例包干，三年不变”的办法，但未实行后改行“划分收支，分级包干”的办法，并对广东、福建两省实行“划分收支，定额上交（定额补助），五年不变”的包干办法，享受特殊政策。
回顾整个70年代的财政分权化改革，有两个非常突出的特征。一是体制的多变性，整个70年代，财政体制几乎是一年一变。财政体制的多变性一方面反映了政府在财政集权与分权之间没有找到比较有效而又相对稳定的财政运行模式。另一方面也反映了中央与地方之间存在的博弈关系。在中国，政治上的集权使中国财政体制的变迁表现出强制性变迁的特征（张晋武、李华，2005），中央政府往往根据自身财政状况和政策的落实情况不断变更财政关系，中央政府的行为一方面使中央政府的权威性下降，承诺机制缺失；另一方面使地方政府讨价还价的意识和机会主义倾向增强。体制的多变性不仅造成了交易成本的上升，而且放大了中央地方的自由裁量权，引致了制度运行的不确定预期。二是不具有帕累托改进的特征，一般而言，制度改革或体制调整都是与利益调整和分配有关，如果制度改革或体制调整不是帕累托改进的，则改革往往会遭遇利益受损者的抵制，增加制度调整的难度和制度运行的成本。整个70年中央与地方财政关系的调整都是总量调整，即所谓的“一灶吃饭”，即在这个“灶”里划分中央与地方的收支分配关系，更主要的是收入分配关系。这种“一灶吃饭”体制本身不可能具有帕累托改进效果，改革造成的分配关系不是你多就是我少。在这种情况下，吵分成比例，推卸支出责任成了这段时间政府尤其是地方政府的主要行为特征。
体制的多变性与改革的非帕累托改进特征使得无论是中央还是地方都将注意力放在如何在“灶”里分得更多，各地财政能力的大小不是完全依赖于辖区内经济能力的大小，更多的是取决于地方政府与中央政府讨价还价的能力。这无形中引致了地方政府的不公平感，进一步增加了地方政府的机会主义倾向。
黄佩华（2000）的研究认为，由于体制的多变性以及制度设计本身的不完善，20世纪70年代的“包干制”在运行中实际上是“包而不干”，中央与地方都将更多的注意力放在了收入分成上，而将事权划分搁置一边，造成在财政收入权下移的同时，支出责任没有很好地落实，致使中央政府成了支出责任的最终兜底者，这无疑加重了中央的财政压力，使中央财政难以为继。但另一方面，虽然财政领域的分权对中央与地方两级政府的财政支出行为产生了一定的负面影响，但财政分权化倾向仍然是在集权体制的框架内进行的，集权体制中无所不包的承诺机制使政府的社会性职能没有因财政分权化改革而减弱，不仅如此，中央财政的兜底责任又为社会性职能的实现提供了制度保障。对中央财政收支矛盾与支出压力进行了描述。显示，自第二个五年计划开始，中央财政的支出一直大于收入，中央财政出现了持续赤字，到了1979年达到了最大，赤字占当年财政收入已超过了30%，是中央本级收入的130%。相反，同期的地方财政却年年盈余，盈余几乎接近于中央财政的赤字水平。所以虽然从整体上看，当年财政赤字率不足6%，但对中央财政来说，130%的财政赤字率已经使中央财政不堪重负。重新调整财政关系已成为中央财政解困的必然选择。然而70年代的分权化改革并没有影响社会性职能的履行。几项主要的社会性职能履行情况进行了描述。从计算的结果来看，20世纪70年代中国的财政分权化改革并没有对财政的社会性职能产生太大冲击，甚至某些社会性职能还得到了加强，例如卫生服务。除了社会职能外，财政用于农业的支出也出现了一定幅度的上升，相反行政管理职能却出现一定程度的下降，下降幅度超出了教育、社保等社会性支出。数据说明，在公共卫生领域，1971-1980年期间的表现明显好于1970年之前的时期，虽然文化和教育服务出现了一定程度的下降，但下降幅度有限。
从公共服务供给主体及职能分工看，新中国成立直到20世纪80年代初，政府一直是公共服务的主要提供者（乔宝云、范剑勇、冯兴元，2005），而在计划经济体制下，中央政府又是担当了社会性支出的主要责任人。从某种程度上说，虽然在20世纪70年后地方政府拥有了一定的财政自主权，但其支出责任基本上是由中央政府核定的，代理中央政府提供科教文卫方面的公共服务。20世纪70年代政府承担社会文教方面的支出份额与中央政府承担责任进行了描述。表明，20世纪70年代的财政分权化改革没有改变政府承担社会性支出的责任，但分权无疑加重了中央社会文教支出的责任，中央承担的份额由1971年分权之初的16%左右上升到1980年的近40%。社会性支出的上述配置为公共服务的均等化同样提供了制度上的保障。
以公共卫生和教育服务为例，1970年地区间每万人拥有床位的不均等程度高达0.49，地区间每位小学教师负担在校学生的不均等程度为0.12，到1980年，两者分别下降为0.37和0.10。社会性服务提供的均等化程度说明20世纪70年代的财政分权化改革并没有引致较大的公共服务供给不均衡现象。