在这个经济社会转型的重要阶段，在努力实现“第三次跨越”的重要时期，转型的风险分担、地区贫富差距的缩小以及农村公共产品的有效供应应该说是财政义不容辞的职责，今后几年发挥财政扶贫，通过财政引导欠发达地区的赶超发展是完全必要的。
1.欠发达地区公共财政及农村公共产品的内涵
公共财政是社会主义市场经济条件下满足公共需要的财政，是提供公共产品和公共服务的服务财政，而欠发达地区公共财政就是满足欠发达地区公共需要的财政，是一种服务性的公益财政。这种服务性和公益性主要体现在以下三个方面：第一，与发达地区相比，欠发达地区公共产品的有效供给更加不足，政府缺位严重，导致欠发达地区农民生活质量不高，农民负担过重，因此公共财政要提供农村环境保护、农业基础研究、农村义务教育、农村社会保障、农村道路建设等农村公共产品，具有公共服务职能。第二，欠发达地区公共产品定义不同于一般概念，它要引导企业、农民发展生产，要增强欠发达地区自身的“造血”功能，具有生产建设职能。第三，先天地理劣势、资源劣势等造成的“欠发达”，再加上后天的不平衡发展战略影响，导致现在的“欠发达”，这就说明财政扶贫本身就是一种顾及经济全局的公共服务，因此今后公共财政完全有必要倾向于欠发达地区，具有公益职能。这三者应该说是统一的，在公共财政职能的发挥中是一致的。
既然财政能促进欠发达地区经济发展，那么我们要有效提供适合温州特色的欠发达地区公共财政，必然依赖于公共财政制度。公共财政制度是市场经济体制下政府进行资源配置的收支的制度安排，表现为一组财政组织制度、财政活动规则、财政行为法律。主要由公共财政体制、公共预算制度、公共支出制度、公共收入制度所组成。在既有的公共财政制度下制定了各种政策，就是公共财政对策。通过公共财政对策提供的满足欠发达地区经济发展需要的公共产品，是一种公共财政制度下的公共产品。就欠发达地区农村居民而言，应该享受同城市居民无差别的公共产品，然而，由于农业是国民经济的基础产业和弱质产业，加之农民是低收入弱势群体；因此相对城市而言，其涵义要宽泛一些。即农村公共产品是区别于私人物品，在农村地域范围内，用于满足农村公共需要，私人不愿意提供的、具有非竞争性、非排他性的社会物品。按照其“公共”程度，可以划分为纯公共产品、非纯公共产品和非纯私人产品。
农村公共物品中的纯公共产品是指在消费过程中具有充分的非竞争性、非排他性的公共物品，主要包括：农村基层政府、村组织的行政服务，农村公共基础设施（乡村道路、清洁饮水）、生态环境建设和保护、农业基础设施建设（水利灌溉系统、农产品质量安全监测系统、农业信息系统）、农业科技进步（基础研究、重大技术成果的中试和推广示范）、农村抗灾救灾、农村公共卫生防疫、农村扶贫开发等。
非纯公共产品是指具有效益上的外溢性和消费过程中一定程度的排他性的竞争性的公共产品，主要包括既有社会受益又有个人受益特点的农村医疗救助、农村社会保障、农业科技信息服务等。
非纯私人产品是指在对集团、组织范围或成员合理界定后，对外便具有消费的竞争性和排他性的公共产品。主要包括小范围的农业综合开发、农业职业教育以及俱乐部形式的活动场所，如电影院、娱乐中心等。
显然，要促进欠发达地区农民增收，就是要在既有公共财政体制下，制定各方面的财政扶贫对策，通过财政提供上面三类产品，才能直接或者间接提高农民收入，引导欠发达地区经济发展。
2.基于公共财政角度下的温州市目前欠发达地区农村公共产品供给现状分析
温州市公共财政为欠发达地区提供公共服务和公共产品已初具规模，积累了不少经验，农民增收任务取得良好成绩。据温州市统计局2006年度欠发达乡镇奔小康统计监测结果，全市已有116个欠发达乡镇农民人均收入超过当年全国农民人均收入3587元的平均水平，其中2006年新增47个乡镇，超额完成市委、市政府确定的力争再有40个欠发达乡镇“达标”的目标任务；已“达标”上线的欠发达乡镇占139个欠发达乡镇的83.5％，提前一年完成了浙江省委、省政府确定的80％的目标任务。总结以往工作，主要有以下几个方面：
一是以龙头基地为主要抓手，扶贫开发的产业水平有了提升。去年，全市投入扶贫开发资金1.3亿元，新开发培育种植业基地294个8.7万亩，新发展养殖业基地191个，家禽和牲畜存栏量分别达到64.8万羽和16.8万头，新创办专业合作组织72家，带动农户2.2万户，命名了50家扶贫龙头企业和示范基地，进一步形成了产业联动、优势互补、利益共赢的良性互动机制。
二是以承接转移为主要形式，富余劳动力的增收渠道有了拓宽。各欠发达乡镇积极把承接发达地区产业转移作为产业发展的重点来抓，大力支持和鼓励发展来料加工业务，如洞头霓屿、泰顺雅阳、苍南观美的打火机组装等。全市主要欠发达乡镇引进工商企业170家（其中已投产120家），直接安置劳动力就业1.33万人、间接带动劳动力增收近2.5万人；新增来料加工企业（基地）214个，直接从业人员2万多人，带动就业人员5万多人，年创劳务工资超2亿元。苍南、泰顺等地率先制定了优惠扶持政策，起到了稳定来料加工业务、持续促进农民增收的积极作用。
三是以下山移民点建设为示范，积极引导群众下山脱贫。去年全市继续鼓励贫困山区群众迁移下山来求脱贫，走出大山谋发展。加大对下山移民点建设的扶持，新建续建下山移民点（小区）138个、安置下山移民9311户36898人。
各地紧紧围绕新农村建设，把下山移民示范工程作为突破口，逐步提升了建设档次和水平。泰顺、文成还结合震区重建任务，做好震区重建点与下山移民工作的衔接。截止到目前，文成、泰顺震区共9388户重建户中已有6112户搬入新居。
四是以学习培训为主要内容，干部群众的素质能力有了提高。按照“就业多样化”的要求，继续深入实施“百万农村劳动力素质培训工程”，全市针对欠发达乡镇农民开展了628期各类培训班，参加培训农民达5万多人次，有效提高了农民的就业能力。在提高农民素质能力的同时，全市先后举办了2期欠发达乡镇领导干部培训班、1期欠发达地区高层次人才（农口）培训班，使基层干部带领农民发展的能力得到了提高。
五是以督促检查为主要手段，扶贫任务责任进一步落实。组织了“抓139富民攻坚、促新农村建设”专项督查活动，并两次召开全市实施“139富民攻坚计划”工作汇报会，检查各地实施富民攻坚工作的进展情况。市直有关部门积极履行职能，认真落实“1＋8”政策，不断加大倾斜支持力度。深入实施了“万名干部下基层”活动，深化农村指导员和科技特派员制度；第二批百名支教教师分赴欠发达地区学校任教，200名中级职称以上医生到农村医疗机构工作；新型农村合作医疗全面铺开，参合率达61.4％；“康庄工程”建设步伐加快，去年实际补助乡村“康庄工程”资金达4.5亿元，通达率和硬化率分别达到89.6％和83％，提前超额完成计划任务。
综上所述，在扶贫工作上，温州市已经采取一些卓有成效的对策，主要是专项资金的供给，如教育扶持专项资金、欠发达地区旅游扶贫专项资金、欠发达地区卫生事业发展专项资金、欠发达地区乡村康庄工程建设资金等，这些资金为欠发达地区的经济发展提供了必需的公共产品，保障了欠发达地区农民的基本生活需要和生产需要。因此去年温州市实施“139富民攻坚计划”成效是明显的。但是通过我们的调研发现，欠发达地区经济发展过程中存在问题也很多，公共产品还是严重缺乏，公共产品提供的机制和过程也有许多问题，严重制约了农民增收。主要表现在以下几个方面：
2.1乡镇财力明显不足，财政收支的矛盾突出
乡镇是欠发达地区的基层政权，是经济发展的主体，承担过多的来自上面的高指标、硬任务，这些指标和任务往往以“责任状”的形式落实，实质上是许多事权下移到基层，脱贫致富责任大；但是，由于农业税类减免、税收权力上移及二三产业经济落后等原因，其能调动的社会资源非常有限。这种财权与事权不相称，在乡村基层表现得尤为突出。2007年仍有23个欠发达乡镇农民人均纯收入低于当年全国平均水平，这些乡镇的基础更为薄弱，要实现“达标”难度更大，同时已经“达标”的乡镇要巩固脱贫成果，任务也很重；其面临的最大问题就是资金问题。如苍南县五凤乡在生态乡的建设中积极实施以茶文化为特色的休闲旅游，由于缺乏资金，仅在八亩后村建设一个基地，至于其他村虽有条件也无法实施。
欠发达乡镇项目资金配套缺口较大，自上而下的项目工程，几乎都要是乡镇配套，如“村村通公路”工程的现有政策条件，按村乡级（包括农民个人集项）的现有财政力量只能完成一部分；村庄整治是推进新农村建设的有效手段，但据我们在泰顺的调查，目前村庄整治以奖代补资金只有五六万元，对于千头万绪的农村建设来说捉襟见肘；再如，有的乡一个乡就一家卫生院，条件又差，老百姓就医难：如文成仰山乡卫生院仅两名医生，还是临时工。争取一个项目，乡镇要签订配套承诺书；然而，乡镇的财力无法承担，管理费的配套又没有明确的政策规定，结果却出现害怕拿项目的尴尬局面。
2.2基础设施和公共服务的供求矛盾依然严重
从欠发达乡镇现状看，经济基础依然薄弱，基础设施相对滞后，社会事业明显落后，各类人才十分缺乏，群众观念很不适应，发展动力亟待增强，农民追求富裕与持续增收困难的矛盾、基础设施建设滞后与群众要求改善生产生活条件的矛盾、公共服务需求与供给的矛盾依然相当突出。如苍南县五凤乡基础设施虽有明显改善，但缺水问题严重，连乡政府所在地中心村也缺水，原因在于虽建了南山塘水库，但引水所需资金100万却无法落实。该县仙居乡虽村村安上了自来水，但水厂老化，管道、设备老化；由于改造资金不足，大雨天老百姓只能喝黄泥水，去年的“桑美”台风过后当地老百姓居然吃了一个多月的黄泥水。又如该县的沿浦镇地处78省道，大交通问题解决了，但内部交通建设却是滞后的。
下山移民工程同样出现此类问题，泰顺县司前镇完成下山移民后，基础设施建设跟不上，如垃圾填埋场、中转站、溪流整治、生活污水处理等都成问题。
2.3缺乏惠农政策的长效机制
普遍反映是现行的惠农政策是直接的、实效的，但是缺乏提供公共服务的长效机制。目前减免农民的税费对解决农村发展方面来讲仅是小幅度、暂时改善了农民生活状况，如何持续改善却成了问题。下山移民政策，解决了农民的生活便利问题，而如何让这部分农民住得下稳得住，后续的致富政策显然是惠农的关键。挂钩帮扶单位的帮扶活动大多还停留在送钱、送物等层面上，有的仅仅把它作为政治任务去完成，不同单位的支持力度相差很大。因此，在帮助欠发达地区增强“造血”功能、提高自我发展能力方面还有待加强。这就要加大技改投入，持续提供科技服务；如苍南县五凤乡八亩后村茶叶专业合作社亟须解决茶园改造使茶园适应机械化采茶。该县桥墩玉苍杨梅专业合作社和凤岭马蹄笋专业合作社亟须解决农产品的保鲜和深加工问题。
2.4公共产品的供给有效性有待提高
一些欠发达乡镇自我发展的意识还不够强，个别乡镇仍然存在“等、靠、要”的思想。财政为欠发达地区提供专项资金同时，我们必须考虑资金的使用效率，使有限的资金创造更多的社会效用。应该说公共产品的提供和生产应该分开来，财政部门提供公共产品，私人生产公共产品，才能发挥最大效用。比如康庄工程、农田水利设施修建等应该通过财政公开招投标，使更多的私人部门、民间资本参与到扶贫开发工作中，使更多的农民参与到康庄工程的建设过程中，通过公共投资乘数效应带动欠发达地区经济发展和农民增收。
公共产品的供给有效性的判断标准也有缺陷。在对泰顺县的调研中发现，欠发达乡镇农民人均收入等指标的统计方法的科学性和统计数据的准确性受到质疑。过去的扶贫政策表现为天女散花式，面广但影响不大，效益并不突出，需要作进一步整合，以发挥积聚效应。