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第8章 民主大国的强国之路(1)

让世界倾听“我”的声音,一直是独立后的印度孜孜以求的终极目标。继承了英国人的民主遗产,印度在政治、经济、教育等方面探索出一条不同于西方的道路。印度的精英们已经开始让世界认识印度。

第一节英式民主的印度烙印

独立后的印度在国家体制上采用联邦制,在政治体制上全面继承了英国的政治遗产,实行议会制、三权分立、多党制和普选制。在基层,印度保留了具有印度特色的潘查雅特制度,使印度在西式与印式民主间取得巧妙的平衡。

1.民主基石:潘查雅特制

1947年印度独立后,大体上承袭了英国殖民主义统治时期实行的一整套政治制度。1949年印度制定了一部完善的宪法,经过多次修订,这部宪法多达395条,1000多项具体条款,号称“世界上最长的宪法”。它规定印度在政治上实行议会民主制、三权分立、多党制和普选制,在国家结构上实行联邦制。这一宪法的制定标志着印度民主政治的开始,印度遂成为极少数在工业化之前便实施民主政治的国家,被西方誉为“最大的民主国家”。

宪法规定印度的联邦行政机构由总统、副总统和总理为首的部长会议组成。从法律地位上看,印度总统大权独揽,是国家的最高统治者。但实际上,印度总统类似于英国女王,并不拥有实权。总统必须按照以总理为首的部长会议的“建议”行使职权。

总理是议会中多数党人的领袖,同时又是部长会议的首脑,因此总理是印度政治生活中的中心人物,也是国家权力实际上的执掌者。大选获胜后,总理拥有组阁权和部长会议成员的任免权。部长会议在制定和执行政策时,都要以总理的意志为转移。部长会议是国家的行政机构,由总理和全体部长组成,人员来自在人民院获得半数以上席位的一个政党或多党联盟。部长会议的核心是由总理和内阁部长组成的内阁,是政府中最有权力的决策机构。内阁之中还存在小内阁,通常只有两三个人,他们都是总理的亲信或党内极重要的人物。

印度联邦立法机构为国会。国会由总统、人民院和联邦院组成。它不仅拥有立法权,还拥有财政权、行政监督权等。人民院相当于西方议会的下议院,由552名议员组成,其中530名是按照人口在各邦划分选区,采取直接、自由和秘密投票方式由选民直接选举产生。另外20名议员代表中央直辖区,由直接选举或是总统任命产生。还有两人由英裔印度人担任。联邦院相当于上议院,每届任期6年。该院议员不超过250人,其中238名代表各邦和中央直辖区。从法律上讲,人民院与联邦院的地位是平等的。但在实际的政治活动中,人民院要高于联邦院。

宪法虽然规定政府对国会集体负责,但在实际政治生活中,国会的职权有名无实。政府不仅控制着全部的法律制定过程,而且控制着法律的倡议权。国会也不真正拥有财政监督权。政府提出的财政预算,国会必须通过。国会对政府的监督权也很难实现,因为只要执政党在人民院拥有多数,对政府的不信任案就不会通过。

印度虽然实行联邦制,但其司法机构与美国等联邦制国家不同。在美国,其法院分为联邦和州两个系统,各为三级,互相并无联系。印度只有一个全国统一的司法系统:在联邦设置最高法院,在邦设立高级法院,在高级法院之下又设有下级法院。

最高法院由一名首席法官和不超过25名其他法官组成,所有人员由总统任命。最高法院拥有司法管辖权,范围覆盖整个印度。印度司法系统比较有特色的是设立行政法院和家庭法院。行政法院主要受理有关中央政府雇员在录用和服务条件等方面发生的纠纷。家庭法院针对婚姻、家庭及其相关事务。

印度的民主制度虽然主要继承了英国殖民者的政治遗产,但正如新加坡前总统蒂凡那用钟打了个贴切的比喻:英国离开印度时,印度人把钟修理好,钟还是英国钟,却以印度的方式走动。其中最有印度特色的是其基层政权体制潘查雅特制度。潘查雅特,是英文“Panchayat”的音译,实际上是“评议会”的意思。

潘查雅特制度自孔雀王朝时就已存在,最初只是村一级的管理制度。随着农村的发展,1956年,印度决定建立县、乡、村三级结构的潘查雅特体制,每5年选举一次。

村级潘查雅特,这是潘查雅特体制的最底层,也可以说是最基层的结构。它由几部分人组成:一是由村民直接选举产生的,二是上届被选进村级潘查雅特并进入乡级潘查雅特的。一个村级潘查雅特1/3的席位是专为妇女而保留的,同时还要为社会的弱势群体保留席位。每一个村级潘查雅特设有一位主席,5个委员会,分别由一位主任领导。这些职位都是选举产生的。每个委员会负责某一关系农村发展的特殊领域。

村级潘查雅特每年召开一次年度会议,根据选民的要求制订《年度行动计划》,每年可以支配不超过25000卢比的财政预算。

乡级潘查雅特,这是潘查雅特体制的中间层。它主要由选举产生,也包括上届县级潘查雅特的成员和本乡的立法会议成员。下设一位主席和10个常设委员会。常设委员会由一位主任和5位委员领导,他们也都是选举产生的。同村级潘查雅特一样,乡级潘查雅特不仅为妇女保留了1/3的席位,而且也为社会的弱势群体保留了席位。每个委员会每年可支配的预算额度为10万卢比。

县级潘查雅特,这是潘查雅特体制的最高层。仍由两部分人组成:一是各乡级潘查雅特的成员,二是本县的立法机构成员和由本县所在选区选出的国会议员。下设一位主席、一个常设委员会和与乡级潘查雅特相对应的相同名称的10个委员会,这些职位都是选举产生的。县级潘查雅特主要负责审定由村级潘查雅特制订的《年度行动计划》,动用各种资源付诸实施并在实施过程中进行监督。

这三级潘查雅特的活动经费主要来自国家财政拨款,但处于最底层的村级潘查雅特也可以通过依法收取土地税、土地使用税等方式来获得活动资金。

潘查雅特从其法律地位上来说,主要是村民自治机构。因此,印度各邦政府仍然在各县设有县长和治安长官,由邦政府任命。与乡级潘查雅特平行的也有政府的行政机构。

印度是一个农村人口占人口绝大多数的国家,潘查雅特体制的建立健全意义重大,印度为此非常自豪,认为它是印度民主的奠基石之一。但是,潘查雅特体制也存在许多缺陷,它给政府机关的推诿、扯皮、低效、腐败提供了可能。由于其政治功能强于经济功能,也无力解决印度农村目前面临的种种困境。

2.一超多强,党派林立

受英国直接影响,印度自独立至今,一直在政治上实行议会民主政体,但印度独特的宗教、民族、语言、部族以及种姓的多样性,为形形色色党派的成长提供了肥沃的土壤。印度党派数量之多,让世界各国望尘莫及。截止到2004年,印度有大小政党912个,其中印度全国性的大党6个。其中属国大党、人民党和印度共产党的实力最强。

印度国民大会党简称国大党,创始于1885年,是印度最老牌的政党,也是印度政坛上的常青树。从1947年印度独立到目前为止,除了人民党在1998-2004年由瓦杰帕伊任总理执政外,其余时间均由国大党执政。该党主张世俗主义、民主主义和社会主义。尼赫鲁及甘地家族长期把持国大党的领导权。

印度人民党是后起之秀,成立于1980年。该党具有浓厚的民主主义和印度教派色彩,它通过唤醒广大印度教徒对文化传统的宗教热忱和民族感情而赢得政治上的支持,1998年成功夺得人民院多数席位得以组阁政府。瓦杰帕伊是该党的杰出代表。

印度共产党是在俄国十月革命的影响下产生的,最先致力于武装斗争,后来加入议会斗争。

第二节“龟速”前进的经济

依靠丰富的自然资源和正确的发展策略,印度赶上了知识经济的潮流,培养出了一大批英语精通、专业知识精湛的知识性精英,在软件业、制药业等方面异军突起,印度“软”实力已不容小觑。但对基础设施建设的长期漠视,使印度的“硬”实力成为经济发展的瓶颈,成为印度经济发展的软肋。

1.“软硬”失衡的印度经济模式

印度独立后实行公私营经济共同发展的混合经济体制。这种“半管制”的经济体制虽然使印度在较短时间内建立了比较完备的工业体系,农业由严重缺粮到基本自给,但产品生产成本高,缺乏国际竞争力,经济增长速度缓慢。

1991年印度进行全面的经济改革:取消或放松各种经济管制,实行市场经济;实行国营企业的部分私有化,改革金融体制;积极引进外资,推动出口,加快与国际经济的接轨。改革成果斐然,国内生产总值增长率连续多年保持在7%以上。20世纪90年代以来,服务业发展迅速,占GDP比重逐年上升,印度已成为全球软件、金融等服务业重要出口国。印度2006年推出“十一五”计划(2007年至2012年),提出保持国民经济10%的高速增长,创造7000万个就业机会,将贫困人口减少10%,大力发展教育、卫生等公共事业,继续加快基础设施建设,加大环保力度。现在的印度已经成为世界上发展最快的国家之一。

印度最近十几年发展虽然迅猛,但仍然存在许多亟待解决的问题。首先是地区经济发展不平衡,城乡差距十分明显,贫富差距进一步拉大。由于历史、自然、地理等原因,几乎所有的工业部门都集中在加尔各答、孟买和金奈,其他地区则被忽略。经济改革使中产阶级以上的人更加富有了。据估计,印度拥有亚洲最多的亿万富翁,称得上百万富翁者,印度也有10多万个,这个队伍正以每年20%以上的速度增长。而穷人没有得到相应的改善,就业率增长缓慢,失业人数大量增加。

其次是印度落后的基础设施建设无法满足国民经济发展的需要。由于印度大多数基础设施服务部门仍由公营部门垄断和半垄断,效率极其低下,加上政府压缩公共投资,印度目前在基础设施领域的固定投资率只有23%。以电力这个最基本的公共保障为例,每年的电力缺口高达8.9%,在农村还有70%的地区用不上电。即便在首都新德里,电力供应也无法令人满意。目前,印度公路总长约330万千米,拥有号称亚洲最大的公路网,但是现实与统计数字之间存在着较大差距。印度的高速公路仅相当于中国的省级公路,平均时速很难超过60千米,真正封闭的高速公路总长只有200多千米。印度虽然有总长达6.3万多千米的庞大铁路网,居亚洲第一,世界第四,但其国内轨道竟然存在着3种不同的轨距,年度货运总量也只有4.3亿吨。

2.一枝独秀的软件业

印度最近十几年来,经济得到突飞猛进的发展,发达的软件业功不可没。印度软件业产值和出口一直保持年均50%以上的高增长率,出口规模仅次于美国,稳居软件业世界第二宝座。

全球500强中有近半数企业采用了印度的软件。它已成为印度唯一具有全球竞争力的现代化工业。

印度软件业的发达首先得益于政府的支持。在印度办软件企业可以得到政府的许多优惠政策,如持续十年免软件企业所得税;取消外贸的预扣税,实行计算机软件进口零关税,软件产品在未来3-5年内不征收销售税等。此外,印度政府还充分利用信息技术和卫星通讯技术来管理软件出口贸易,简化政府审批过程和海关手续等。1991年起,政府出资陆续在新德里、班加罗尔、孟买、普那、海德拉巴等地区建立了软件技术园区,对每个园区的启动政府都投入相当于1000万元人民币的资金支持。如今这些园区已发展成12个大型软件产业出口基地。被称为印度“硅谷”的班加罗尔软件园云集了印度着名的软件开发与咨询公司,其软件出口值占全国一半以上。