郑振清
清华大学公共管理学院、清华大学台湾研究所副教授，博士
一、“共同管理”在“五个共同”中的定位
1.核心地位
“共同管理”是“五个共同”的核心制度。这种核心地位体现在如下两个层面。一方面，两岸共同管理的原则应该体现在共同规划、共同开发、共同经营以及共同受益之中。这就是说平潭综合实验区的发展模式应该超越以大陆人力资源和制度规定为唯一基础、以大陆特定区域经济发展为单一目标的区域发展模式，迈向两岸人力资源聚集平潭并且共管共建平潭，以平潭为纽带牵动两岸经济共同发展的模式。另一方面，两岸共同管理本身应该是一种创新的、综合的管理制度安排，使两岸优良的管理制度资源可以在平潭融汇创新。按照“先行先试”和“综合实验”的定位，我们希望创新性的“共同管理”将使平潭不仅仅是对台的地理前沿，而且也是对台的经济社会交流前沿乃至制度前沿，这样才能把平潭真正建设成为两岸同胞的共同家园。
定位1：在平潭探索和推动“共同管理”，要体现“建设两岸共同家园”战略思路。这个战略思路体现在“共同管理”上，就是要以两岸同胞平等和共同管理的体制机制创新，吸引台湾各行业精英和民众到平潭来就业和生活，发展事业，把平潭建成两岸同胞的共同家园，增强台湾民众对两岸同属一个国家的认同。
定位2：在平潭探索和推动“共同管理”，要体现“综合实验”的综合范围和“先行先试”的胆识。转变单纯政策优惠的经济开发区做法，在经济管理、社会管理、行政管理和文教管理体制和运行机制上进行创新试验。
定位3：“共同管理”要善于避开两岸官方互不承认的政治僵局，探索大陆地方政府与台湾社会力量的协作和共同治理。这种共同治理的重点在于推进经济事务管理和社会事务管理体制创新，建立具有两岸特色的区域经济社会发展与管理模式。
通过吸引台湾同胞共同管理平潭综合实验区范围内的经济事务、社会管理事务和文教管理事务，共同建设和管理两岸共同家园，一为两岸关系和平发展树立新标杆，二为海峡西岸经济发展建立新高地。
2.范围和阶段
平潭综合实验区管辖的全部范围，包括全区整体范围（原平潭县域和周边协作区域）和下辖四大功能区域范围。全区范围的管理，又包括全区管委会（平潭综合实验区管委会）和平潭综合开发公司两个主体，前者现在虽属福建省政府派出机构，但应逐步转向地级市政府定位，享有相应地厅级权限与职能，后者是具有招商引资与综合开发任务的地方国有企业。此外，还需做好未来发展空间规划，把福清和长乐市划为平潭综合实验区的两翼，最终形成“一岛两区”的空间格局。
“共同管理”应该在全实验区范围内实施，包括在全实验区管委会及综合开发公司，全区管委会下属各部门、各事业单位、各功能区管委会、各社区、各科技文教机构等。当然，可以根据不同层级和不同部门的具体情况，设计各具特点的共同管理体制机制。
“共同管理”的启动，应该与“五个共同”的整体推进步骤相协调，分阶段、有步骤地推进。所谓协调，一方面要在共同规划、共同开发之时就通过具体的形式安排切实做到两岸民众共同、平等的管理。另一方面，要使专门设计的共同管理制度安排按照初级阶段、中级阶段和高级阶段三大步骤来推进。初级阶段，共同管理可以先在经济管理、文教管理领域推行。中级阶段，即等到平潭开发建设进入快轨，行政管理机构转型到位时，在社会管理和行政管理领域推行共同管理。高级阶段，亦即台湾人口在平潭达到一定比例（20%-30%），平潭经济发展实现规划的高级阶段时，推行直接民主和协商民主相结合、台湾行政管理体制与大陆行政管理体制相融合的共同管理体制机制。
值得指出的是，“共同管理”不局限于经济管理，而应该扩展到社会管理、文教管理、综合行政管理等方面；同时，台湾人力资源的作用不应局限于顾问咨询或辅助行政角色。平潭现行和将要试行的管理制度，应该吸收台湾优良的管理制度和经验，建立让台湾人才与大陆人才进行平等共同管理的平台，建立让两岸民众平等就业发展的平台。这是因为，平潭要做到对台“先行先试”，要能够吸引台湾人力和资金等各项优良资源，光靠经济优惠措施和通关特殊政策是不够的，还应该寻求综合行政管理上的体制机制创新，给予台湾民众前来营建新家园、发展新事业的强烈吸引力。近年来，台商在大陆的投资布局基本成型，很难轻易调动转赴平潭投资。珠三角地区和长三角地区的基础设施、投资环境、区位优势、产业链基础都超过海西地区，平潭产业经济发展短期内先天不利，缺乏竞争力。因此要推动平潭综合实验区建设，应该拓宽视野，从经济管理、社会管理、文教管理、行政管理等方面全方位推进两岸优秀人才和制度资源的共管共治，才能形成对台湾同胞具有较强吸引力的发展新平台。
二、“共同管理”的路径与参考模式
1.“跨域治理”路径
在海峡两岸特殊政治关系的背景下，要在平潭综合实验区推行两岸共同管理，应该引进“治理”和“跨域治理”的理念与做法。治理（governance）的概念，源自现代治理理论，是指超越传统的政府由上而下单方面决策的管理方式，建立政府、社会组织/社区与企业之间密切互动框架，形成多方主体参与的公共决策，有效解决公共事务问题的新管理方式。“跨域治理”，包括跨越不同行政区域的合作治理以及跨越地方政府、企业、社会组织/社区等不同部门的合作治理，是全球化背景下应对复杂公共事务问题的共同管理模式。
为什么在平潭探索“共同管理”应该走“跨域治理”路径呢？原因有二：第一，平潭综合实验区的发展定位，要求吸引台湾方面参与管理，但是按照两岸互不承认法律地位的现状，台湾当局有关部门无法直接参与合作管理，可行之计只有寻求与台湾社会团体和企业组织的跨部门合作管理。第二，平潭的发展，要保持对台湾企业和民众的吸引力，必须拓宽视野，对台湾开放经济、社会、文教、行政等跨领域的管理岗位，保障台湾民众参与在平潭“当家做主”的权利和权力。
因此，在平潭推行跨域治理，是指在台湾当局不参与、甚至限制台湾政务官和公务员参与大陆地区政府管理的情况下，实行大陆地方政府与台湾社会团体和企业团体联合管理平潭区域事务的管理方式。而且，这样的管理方式存在任务和领域多元、管理层次和形式多元的特点，跨两岸、跨部门、跨领域以及跨行业，协调政府、市场与社会力量，建立两岸同胞共同家园。
推行跨域治理，要探索解决两岸共同管理中管理“主体为何”以及“如何共同”的问题。从治理本身的要求来看，平潭发展的主体不应再完全“以我为主”，发展的途径不应再沿袭大陆地方政府由上而下的管制方式，而应该积极照顾台湾民众和台资企业的发展利益和权利。只有从体制设计上保障台湾民众和企业的权利和利益，落实两岸人民享有平等的管理权利和公开的管理路径，才有可能建立新激励机制吸引台湾人才、资金、技术和管理资源聚集平潭。否则，平潭不用说相对于珠三角、长三角的台商聚集区来说没有竞争力，就是相对于闽南三角地区和天津、重庆等新开放高地来说也处于弱势。
2010年诺贝尔经济学奖获得者、美国公共管理学家埃莉诺·奥斯特罗姆建立的制度分析与发展的“多中心治理”，可以成为这种跨域多元治理的理论依据。多中心治理是当代国际公共管理的前沿理论，是相对于传统的政府单一中心管理而言的一种新社会管理秩序，包容了政府力量、市场力量和社会力量的协作，特别是引入社会力量的有效参与治理，以克服单靠政府或单靠市场来管理公共资源的弊端。这种理论运用在公共经济管理、公共社会事务管理、社区自主治理等方面，具有动员多方面力量和资源及时有效提供问题解决方案的效果。由于两岸政治关系的特殊性，在平潭试行两岸共同管理，其实在某种程度上恰好可以体现多中心治理模式。
2.参考模式
（1）横琴模式。2009年6月24日，国务院常务会议通过《横琴总体发展规划》，将横琴岛纳入珠海经济特区范围，成立珠海横琴新区，任何适用于珠海经济特区的法律法规及产业政策、重大项目等都将适用于横琴岛，并实行比经济特区更加优惠的特殊政策，将横琴定位为：“逐步建成探索粤港澳合作新模式的示范区、深化改革开放和科技创新的先行区、促进珠江口西岸地区产业升级的新平台。”根据国务院批复，珠海市横琴新区将创新通关制度，主要措施是将横琴与澳门之间的口岸设定为“一线”管理，横琴与内地之间设定为“二线”管理，按照“一线”放宽、“二线”管住、人货分离、分类管理的原则实施分线管理；在横琴与澳门之间人员通关按现有模式管理的同时，研究对澳门居民进出横琴实行更加便利通关措施。规划至2020年横琴岛上人口规模28万，达到发达国家以服务业为主导的中心城市水平，并成为新兴的连接粤港澳三地的交通枢纽。
《横琴总体发展规划》通过后，全国人大常委会决定，同意澳门特别行政区政府以租赁方式，取得横琴岛澳门大学新校区的土地使用权。这就是将横琴岛1%的土地以“租赁”方式租赁给澳门，由澳门主导开发，所有适用于横琴校区土地以外的横琴岛土地上的珠海经济特区的法律，都将不适用于澳大横琴校区。横琴澳门大学新校区与横琴岛的其他区域隔开管理，横琴澳门大学新校区依照澳门特别行政区法律实施管辖，但期限内不得变更该校区土地的用途。租赁期限届满后，经全国人大常委会决定，可以续期。我们建议平潭综合实验区的规划开发可以比照横琴的“特中有特”理念，在通关管理、经济管理、社会管理、文教管理乃至行政管理等方面享有比一般经济特区和经济开发区更加特殊的政策，发挥特殊政策对台湾人才和各种资源的特殊吸引力。
（2）苏州工业园区模式。苏州工业园区的共同管理模式，第一个层次是由中新两国政府专门成立联合协调理事会，由双方各派一位副总理任理事会联合主席，及时协调解决园区发展中的重大问题。第二个层次是中新双边工作委员会，由苏州市市长和新加坡裕廊镇管理局主席共同主持，苏州市政府、园区管委会及新加坡有关部门和机构负责人组成该委员会，定期召开会议研究协商园区发展的问题，向理事会双方主席报告工作。第三个层次是联络机构，由新加坡贸工部软件项目办公室和苏州工业园区借鉴新加坡经验办公室负责日常联络工作。在这三个层次的管理框架下，苏州工业园区设立园区管委会，作为苏州市政府的派出管理机构，在辖区内行使经济事务和社会事务综合管理权限。另外，中新双方共同投资，成立中新苏州工业园区开发有限公司，作为园区开发建设的主体，负责园区的基础设施建设、招商引资、物业管理等事项。其中，中方财团由中粮、中远、中化、华能等14家大型企业集团组成，新方财团由新加坡政府控股公司、有实力私人企业和着名跨国公司联合组成。苏州工业园区的多层次共管共建模式，启发我们可以参照在平潭构建多层次和多元的共同管理方案。虽然无法由两岸官方高层共建类似中新联合协调理事会之类的高位协调机制，也无法与台湾地方政府共建工作委员会和管委会，但是同样可以设计多层次的管理体制，在不同层级按照不同的管理方案让台湾人才参与管理、共同管理甚至完全自主管理。另外，苏州工业园区开发有限公司的体制也可以借鉴，可由平潭管委会和两岸企业共同组建平潭综合开发公司。
（3）东盟成长三角模式。20世纪90年代，新加坡、印尼和马来西亚合作建设“南东盟成长三角”，这是迄今为止发展得最为成功的次区域成长三角之一。南东盟成长三角发起之始，其合作主要集中于新加坡和印尼廖内群岛中的巴淡岛以及马来西亚的柔佛州，因而被称为“新柔廖成长三角”。随着合作的不断推进，1996年扩大到包括马来西亚南部4个州，1997年又加入了印尼6个省，又称为“新马印尼成长三角”。该成长三角的巴淡工业园为新加坡科技工业集团（30%股份）、裕廊环境工程公司（10%股份）与印尼三林集团（60%股份）三家公司注资的巴印投资公司所有，由巴印经济管理局进行管理。此外，印尼政府还推出了一系列的优惠条件：税金方面，推行保税区政策，进出口关税全部豁免，免征奢侈品税等多种赋税；持股比例方面进一步放宽；土地方面，外商对其投资的基础设施拥有50年建筑权，期满后可继续申请，一旦获得土地使用权，即可开发或以此申请贷款；等等。东盟成长三角的参股式共同管理经验，可以引进和复制到平潭下属多个功能园区的共同管理上，亦即由台湾企业、社团组织参股管理。甚至独资管理。
三、共同管理的体制创新及实施步骤
根据理论基础和参考模式的分析，我们可以根据平潭开放开发、先行先试的情况和要求，提出并论证共同管理的一些基本形式和组织框架，以及分步骤实施这些形式的政策方案。