面对温岭经济的发展和社会结构的变迁，原来的乡村治理模式遇到了强有力的挑战。传统的乡村治理模式下，虽然作为基层群众自治组织的村民自治委员会与乡镇政权之间并非命令与服从关系而是指导与协助关系，但是在具体实践中这一关系并没有得到体现和落实，乡镇政权仍然把村民自治委员会当做自己的下级进行“驱使”，村民自治委员会的自治权有名无实。而村民委员会与同级党委之间的关系也不太协调，经常处于矛盾斗争之中，根本无暇服务村民和解决村民的困难问题，一些乡镇干部工作方式简单粗暴，仍然抱有以权压人的威权观念，教育方法老套单调，干群关系疏离；村级党委和村民委员会矛盾不断，财务混乱，有些干部私分集体财产，公款消费，村民不堪忍受，敢怒不敢言。面对异化的村民委员会和乡镇政权的权力滥用，村民利益受到损害以及村民在社会生产生活实践过程中遇到的诸多问题，村民因为没有相应的民意表达的渠道而显得无能为力。为了改变这种不正常的乡村民主政治生态，畅通民意表达的渠道，推动基层民主政治的实践，温岭市委和政府努力寻求各种解决之道。
1999年，中央提出了“沿海地区要加快农村现代化”的要求，为了呼应中央的这一要求，浙江省委决定“在全省进行一次农业农村现代化教育”，并将这一精神落实到基层。经过多次的协商和沟通，温岭市委在松门镇举办了“农业农村现代化建议论坛”。论坛使得民众与乡镇领导平等对话，内容涉及生产生活的各个方面，从投资环境、村镇规划、道路建设到邻里纠纷、生活琐事，双方进行了广泛的交流和沟通，并且提出了具体的解决建议和设想。该论坛的最初目标是增加乡镇党委和政府的群众亲和力，缩小干部与群众之间的疏离感，改变原来的灌输式教育为政府干部与群众之间面对面交流的教育形式。没想到该论坛形式受到了民众的广泛认可和热烈欢迎，激发了民众的参与热情，产生了良好的效果。当年松门镇连续举办了四期论坛，参加群众达600多人次，提出问题110余件，答复84件，承诺交办26件，被群众誉为松门的“焦点访谈”。此后，温岭市委推广了这一做法，各乡镇出现了各种形式的民主沟通和民主对话活动。2000年8月，温岭市委将各地开展的“民主论坛”、“民情直通车”、“农民讲坛”、“民情恳谈会”“村民民主日”、“民主议事会”等活动形式统一命名为“民主恳谈”，并将恳谈的范围由村镇两级向企业、社区、事业单位和政府部门延伸。民主恳谈要求乡镇政府对既定的政策和未来的政策预案进行说明，通过沟通、交流和对话，形成政策反馈，以此作为未来政策制定的重要参考。这样，民主恳谈会成为解决村民利益表达渠道缺失的“乡村民主困局”和乡镇党政部门作出重大公共事务决定前的必经程序，同时也使得公众意见成为公共决策的合法性基础。
在中国特殊的时代背景下，作为草根性制度创新的“民主恳谈会”没有相应的法律地位，其生存难度是可想而知的，往往随着人走政息而被湮灭。中国大陆大量的草根性制度试验就是由于没有制度化、规范化而最终自生自灭的。为了使这项新生的制度实践能够获得持续性发展，同时也为了解决群众意见是否能够被纳入公共决策中去，避免民主恳谈流于形式的问题，温岭市委对民主恳谈的内容和形式都进行了规范设计，形成了村、乡镇和市县三级民主恳谈的规范，民主恳谈的实践在内涵上得到进一步深化。2002年温岭市委下发了《关于进一步深化民主恳谈，推进基层民主政治建设的意见》，该文件规定，民主恳谈一般由乡镇党委主持，邀请当地的人大代表、各行业协会和群众团体代表参加，并允许其他群众自愿参加。恳谈会的基本程序是，村党委或村委会、乡镇党委或政府、市县级党委或政府提出初步意见或拟定待决事项，在各方代表充分表达观点，认真听取群众意见和要求后，经党委或政府集体研究后作出初步决定，然后向群众反馈，再次征求群众意见，对于多数群众反对或不同意见较多、较集中的事项，要暂缓决策，重新论证，充分考虑和吸收群众合理的要求建议，并作出相应的修改或调整后再作决策，决策的实施过程由镇人大主席团监督。
从2003年下半年开始，温岭市委开始探索将民主恳谈会与基层人大制度结合的有效途径，以此深化民主恳谈会的规范化和制度化，推动基层人大制度的改革。根据2004年温岭市委下发的《关于“民主恳谈”的若干规定》文件，将民主恳谈纳入人大工作范围，规定将民主恳谈结果以人大决议的形式组织实施，把基层重大公共事务的建议权和决定权交给了人大代表和公众，借用人大制度的法律地位把民主恳谈会纳入现行制度框架之内，从而完成了民主恳谈会由体制外创新的自发生长到体制内发展的过程。该文件提出了乡镇民主恳谈、乡镇党内民主恳谈、社区民主恳谈的明确议题范围，并规定民主恳谈会上意见分歧较大而难以协商确定的重大事项，应由镇政府提请乡镇人大主席团召集人大代表审议，依法作出决定；村民主恳谈会应由村民会议或村民代表对讨论事项进行表决；恳谈会形成的建议和意见未被采纳的应作出解释和说明；群众对于乡镇“民主恳谈会”作出的决定持有异议的，可向乡镇人大主席团或人大代表反映，若获得五分之一以上人大代表支持联名提出，乡镇主席团应召开人大会议表决。
2005年温岭新河镇将民主恳谈的经验运用于年度政府财政预算改革，改革涉及预算草案的初审、审议与批准、执行与监督三个步骤，民主恳谈增加了预算草案初审程序，从而增加了政府财政预算过程的公开性和透明度，加强了公众对于政府财政预算审议过程的监督，创立了公众制度化参与政府预算决算的新河模式。该模式基本做法是：乡镇政府提出的财政预算草案提交给乡镇人大，乡镇人大将预算草案向全镇公开，举行由人大主持的关于预算的民主恳谈会，并将恳谈会讨论的结果向随后召开的人大会议宣布，经人大代表就预算的具体内容对政府进行询问，并提出自己的修改意见后，再由镇政府和人大的预算审查小组共同修改预算，形成新的预算方案，再提交给人大会议讨论通过，形成正式的预算。新河公共预算改革试验促进公众参与，加大了公众对于政府公共决策的发言权和决策权，激活人大监督政府预算的功能，克服了乡镇人大在闭会期间无法有效监督政府财政预算的缺陷，推进了人大制度的建设，同时也将民主恳谈提高到了一个新的高度，推动了中国基层民主深化发展。该项制度创新受到了国内外学术界的广泛关注，有学者认为，新河镇的试验创新有四个特点：一是采取民主恳谈与人大制度相结合；二是以政府预算为恳谈的重点，而且是全部的政府预算；三是在镇党委的领导下，通过在政府官员、人大代表和公民之间展开对话的形式，让大家充分交流，然后对政府预算进行修正；四是设计了相应的程序，确保人大代表和公民的预算参与是有序的。新河试验是为了解决各种新问题而发展出来的新型治理模式，是真正中国式的参与预算，代表了我国建立公共财政的方向。
（二）民主恳谈在公共预算领域中的运作逻辑：新河模式和泽国模式
2005年，温岭市几个乡镇先后启动了公众参与公共预算的试点改革，将民主恳谈运用于公共预算领域，将民主恳谈与公共预算的审查结合起来，深化了协商民主在我国基层民主建设中的具体实践。温岭实行的公众参与政府预算试点改革形成了两种不同的模式。
1.新河模式的运作逻辑
2005年7月，温岭市新河镇召开年度人大财政预算民主恳谈会，将民主恳谈和人大制度结合起来，让公众参与到公共预算的审核和监督过程中。这次会议有93位镇人大代表和193位公众就年度的财政预算草案与镇政府进行讨论和对话，提出了减少政府行政管理开支、增加教育投入等诸多问题。恳谈会结束后，镇政府、人大主席团、预算审查小组召开联席会议讨论人大代表提出的问题，调整了包括缩减政府行政管理费25万元在内的9个项目，增减的资金合计237万元，镇政府据此修改了政府预算报告，该报告在第二天的人大代表全体会议上经表决获得通过。这标志着民主恳谈以公众参与的形式拓展到财政预算的新领域。在这次新河镇公共预算审查改革中，还将镇人大财经审查小组转变为财经小组，负责对公共预算的执行情况进行监督，财经小组作为常设的专业性机构，拥有咨询权、预算执行审查权、听取政府报告和参与制定政府下一季度预算的权力，从而改变过去在人大闭会期间无人监督的局面，加强了人大对于乡镇财政预算执行的监督和约束。新河模式将民主恳谈引入政府预算审查程序，将政府公共预算的决策权和监督权交给了公众与人大代表。
2006年3月，会议通过了《新河镇财政预算民主恳谈会实施办法》，从而将公共预算的民主恳谈会和人大制度有机结合起来，民主恳谈得到了法律化、制度化。此外，新河镇就预算改革在程序方面作了一些改进。在预算初审讨论大会前，镇人大主席团请专家、学者对人大代表和其他自愿参加的村民进行培训，让人大代表和村民了解公众参与预算的积极意义，使得人大代表和公民能够熟练掌握预算过程所需的相关知识。在预算初审民主恳谈会上，人大代表和公众在财经小组的主持下分成农业、工业和社会发展三组，就《镇政府预算细化说明》（附表一）中的预算条目进行讨论，人大代表和公众的意见被整理出来，形成预算初审报告，提交人大会议向代表们报告。新河镇的这些措施，改进预算的审议程序，提高公众的参与程度和参与质量，促进人大代表充分表达意见，充分发挥财经小组的监督作用。7月，新河镇再次举行关于预算中期执行的民主恳谈会，在会议议程中，民主恳谈还增加了预算调整的内容，会前先安排部分人大代表对当年预算确定的几个建设项目进行考察，然后由财经小组组织人大代表和公众对公共预算进行初审讨论，提交预算修正议案，经人大主席团审核形成有效议案，对建设项目预算的具体金额进行调整，提交人大会议表决通过。
附表一：《2006年新河镇财政预算细化说明》
一、支入方面：11078万元；
1、一般预算补助收入1738万元；
2、土地出让金返还收入5700万元；
3、工业集聚区企业用地收入400万元；
4、城建配套费返还收入150万元；
5、社会事业发展捐赠收入200万元；
6、市场摊位招标收入350万元
7、社会抚养费返还收入60万元；
8、其他收入100万元；
9、财产处置收入280万元；
10、专用基金补助收入2100万元；
二、支出方面：9297万元；
1.城建基本建设支出2191万元；
江滨新区等项目开发投入500万元，项目征地费700万元，项目报批费用400万元，村庄整治投入200万元，历史街区整治规划40万元，金清大港景观改造设计30万元，土地利用总体规划调整30万元，环城东路道路、下水道50万元，环卫综合楼58万元，市民小区排水道5万元，市民小区配电工程22万元，广场绿化工程40万元，移民锦山支路道路6万元，老城区街面维修改造50万元，其他60万元。
2.农业事业支出1645万元；
管理费用250万元，标准农田建设1250万元，农业项目补助支出100万元，素质培训支出25万元，抗台及其他支出20万元。
3.林业事业支出69万元；
管理费用29万元，森林防火及造林支出40万元；
4.水利事业支出129万元；
管理费用29万元，河道、溪渠整治疏浚支出100万元；
5.工业交通部门事业支出490万元；
管理费用30万元，工业集聚区建设300万元，工业企业扶持20万元，交通标志线建设支出30万元，民间交通桥梁、道路维护支出55万元，石松一级公路建设支出55万元。
6.文化体育事业费118万元；
管理费用51万元，创省级全民健身先进集体、省小康型老人体育乡镇15万元，基层文化俱乐部建设30万元，文化艺术精品创作费用5万元，文体活动经费10万元，其他7万元。
7.计生事业费268万元；
管理费用100万元，流动人口管理费用20万元，计生联系员工资20万元，四项手术及外出调查经费100万元，指导站设备购置5万元，计生温暖工程支出6万元，计生宣传及其他支出15万元。
8.科技支出40万元。
9.教育事业支出750万元；
新河小学综合楼185万元，新河镇中学运动场35万元，新河镇中学学生宿舍楼150万元，塘下片校网调整36万元，中小学食堂工程50万元，教师节开支19万元，生均不足经费30万元，成人教育18万元，新河镇中学桥梁工程12万元，长屿中学学生宿舍楼75万元，校舍修理及其他140万元。