1949年中央人民政府政务院向1954年中华人民共和国国务院的改制有着深刻的社会背景和政治原因。虽然从法理上讲，中国“议行合一”的国家政权体制决定了行政机关只是立法机关的执行机构，但在实际政治生活中，政府发挥着非常活跃的国家统治和管理的功能，在所有国家机器中处于主导和中心地位，承担着大量的行政立法、行政决策和执行事务。新中国诞生后的五年间，在周恩来亲自领导下中央到地方行政管理机构的筹建和初创迅速完成之后，便在不断调整中开始了正常运行，发挥了巨大政治功效。但是，由于中国政治、经济形势的迅猛发展，原有行政体制已出现许多不适应的问题。1954年召开的第一届全国人大，制定了中华人民共和国第一部宪法，中国的行政体制也发生了较大变化，政务院改组为国务院，原来的二级政府体制改为一级政府体制。作为总理的周恩来在其中发挥了极其重要的作用，他为国务院的筹划、组建、机构设置和主要人事安排做了大量细致的工作，保证了新的中央行政体制的顺利转变和正常运转。
第一节 一届人大召开前中央行政体制变化的酝酿
一、政务院向国务院改制的社会背景和原因
1949年我国建立起中央人民政府和政务院二级政府管理体制，并发挥了重要政治功效。1954年我国由二级政府体制改为一级政府体制，中华人民共和国国务院成为国家最高行政机关，这一中央行政体制的变化有着深刻的社会背景和原因。
首先，从当时的经济发展形势和目标看，第一个五年计划的制定实施，确定了中国的工业化发展道路必须优先发展重工业。按照既定的目标，在“一五”期间国家基本建设投资总额42７.4亿元中，农林水利等为32.6亿元，占７.6%，工业部门为248.5亿元，占58.2%，其中轻工业占工业总额的11.2%，重工业占88.8%；在经济发展速度上，农业总产值年平均增长4.3%，工业平均增长14.７%，其中轻工业年平均增长12.4%，重工业年平均增长1７.8%。
周恩来领导制订的国民经济第一个五年计划的重点是优先发展重工业，中央政府需要建立高度集中的管理体制集合全国的人力物力财力实现经济战略目标。这一经济发展目标和特殊的经济发展道路的选择，使得新中国成立初期五种经济并存的经济体制迅速转变为以国营经济和集体所有制经济为主的计划经济体制，它要求中央政府具有极强的财政汲取能力与资源配置能力。需要建立自上而下的比较完整的经济计划管理机构，形成以指令性计划为主的经济调控体系，把有关国计民生的主要产品都列入产品计划的范围。原有的中央政府下辖政务院的二级行政体制已经不适应新的经济形势和经济发展的需要，经济管理体制的变化是导致中央政府行政管理体制的调整重要原因之一。
其次，从当时中国的政治背景看，新中国成立后中国共产党仅花了三年时间就恢复了国民经济，推动了社会的变革和发展，增强了共产党执政的合法性和公信力。
中共执政初期的成功使得毛泽东憧憬更大的成功，他期望尽早实现国家工业化，尽早实现中国社会形态的改变，即从新民主主义快速过渡到社会主义社会。1953年，毛泽东为首的中共中央制定了党在过渡时期的总路线。周恩来在全国政协常委扩大会议上对这一总路线做了全面阐述和解释，他说，《共同纲领》没有写社会主义的前途，但这正是因为考虑到当时写上去还不成熟。现在提出这个问题，是为了把它更加明确起来，使它具体化。1954年2月，中共七届四中全会通过决议，正式批准了这条总路线。
党在过渡时期总路线有两大目标：一是优先发展重工业，加快国家工业化；二是完成社会主义三大改造，消灭资本主义私有制，将个体经济、私营经济改造为全民所有制和集体所有制为主体的社会主义经济，使中国由新民主主义社会转变为社会主义社会。这样一来，1949年制定的《共同纲领》中的一些内容已不适用于新的政治形势发展的需要，因此需要制定新的宪法和法律，从法律上保证国家在过渡时期总任务的完成。毛泽东为首的中国共产党人改变旧中国落后面貌和社会形态的愿望与需求，成为1954年第一届全国人大召开和第一部宪法制定的主观原因。
然而，当时的中央行政体制并不适应新的政治经济形势发展的要求。在二级政府体制下，政务院职权受到限制，特别是1952年国家计委成立后，国家经济管理体制的分散性与开展大规模计划经济建设的客观要求不相符。中央政府的运行方式逐渐由政务院对中央人民政府委员会和中央人民政府主席负责并报告工作，演变为政务院各方面工作直接向中共中央请示汇报。特别是国家最为重要的经济管理体制，由政务院财政经济委员会统一管理国家财经工作的局面，演变为政府五方面领导人在中共中央直接领导下分口管理国家经济工作。但在日常政务工作和行政管理中，中央人民政府则没有建立起领导全局工作的有效方式。这种国家经济工作多头管理的乱象，使得中央行政体制内部出现矛盾，因此，为领导大规模现代化建设急需进行中央行政体制的变革。
最后，从社会发展的情况看，1954年召开全国人民代表大会和制定宪法的条件已经基本成熟。由于建国之初不具备召开全国人民代表大会的客观条件，因此制定了具有临时宪法性质的《共同纲领》和《中央人民政府组织法》等法律，规定了中央行政体制的组织结构和运行方式。经过三年的经济恢复和政权建设，至1952年底，我国的经济发展已经恢复到相当于国民党统治时期的最好水平，从中央到地方各级人民政权已经建立，随着土地改革的完成和抗美援朝战争的胜利，国内外社会秩序已趋于稳定。党和国家开始制订过渡时期总路线和发展国民经济的第一个五年计划。根据对当时国内形势判断，中共中央认为就全国范围来说，召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的条件已经成熟。
当时召开全国人民代表大会的基本条件已经成熟的另一个标志是社会组织化程度的提高，旧中国社会基层组织一盘散沙的情况已经得到根本性改变。1949到1953年间中共特别重视基层组织的建设和发展，仅1949年一年内就发展新党员140万人左右，在全国各大中小城市中皆建立了基层政权组织，并把居民群众组织起来，在城市各大街道建立了居民委员会。这些组织多数是半专职化基层行政组织，主要任务是协助政府维护社会治安、做好优抚救济、调解民间纠纷、完成基层政府交办的事项。
城市街道、居委会和农村各村级政权的建立使中国社会组织化程度大大提高，为计划体制下大规模现代化经济建设的开展和在普选基础上全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的召开提供了必要的社会组织条件。对此，周恩来在当时曾明确指出，普选的关键决定于人民觉悟程度和组织程度，并不决定于人民的文化程度，更不决定于国家的经济状况。人民迫切需要实行普选，好把他们自己所真正满意的和认为必要的人选举出来，代表自己去参加国家政权机关的工作，负责管理国家的事务和与自己有关的事务，而把他们自己所不满意的和认为无必要的人撤掉。
二、周恩来为第一届全国人大的召开所做的准备
新中国成立后到第一届全国人大召开和第一部《中华人民共和国宪法》颁布前，是我国立法工作初步展开的阶段。在这段时期，我国的人民代表大会制度还没有确立，立法权由中央人民政府享有，政府既是行政机关，又是立法机关，其职能具有双重性。这样，从1949年到1954年夏，在中央人民政府的领导下，中央和各大区、省、市、县各级人民政府分级行使立法权，紧密结合各项民主改革，在原来根据地立法的基础上，以《共同纲领》为依据，制定和颁布了一系列法律、法令，使国家建设开始向法制化方向迈进。
周恩来一直很重视司法工作的正规化和程序化，亲自指导了新中国的司法建设和司法工作的开展。1950年8月25日周恩来主持的第4７次政务会议专门讨论了司法部长史良作的《第一届全国司法会议的综合报告》，周恩来阐释了司法工作的重要性，指明了司法工作的方针与方向。他强调：“司法工作是人民政权的重要支柱之一，是镇压反动、保护人民和惩罚犯罪、保护善良的。司法部门要有政策观念，镇压与宽大、惩罚与教育必须结合起来做。”
1950年11月3日，周恩来签署了《政务院关于加强人民司法工作的指示》，具体阐明了司法系统的建立和职责。1950年12月中央人民政府法制委员会制定并颁布了《中华人民共和国诉讼程序试行通则》（草案），并随后在此基础上进行了民事诉讼法和刑事诉讼法的起草工作。又如，1952年新中国第一部《婚姻法》的颁布实施，使沿袭多年的旧婚姻习俗得到彻底改造，对社会风气的好转和百姓家庭和睦起到重要作用。再如1952年6月至1953年2月在中央政府领导下开展的司法改革运动是我国法制建设道路上的一件大事，它确立了新中国初期的司法运作机制，对中国此后几十年的司法工作产生了深远影响。
周恩来是很重视司法工作的规范化建设的，他不但主张对司法系统实行中央与地方政府双重领导的机制。而且还注意到了借鉴国外司法的先进经验。1951年2月，周恩来在致阿尔希波夫的信中提到：“苏联专家1月11日在政务院座谈会上提出有关法制问题的意见，对于改善我们司法机关的工作是很有益的，中国各级检察署暂实行中央和地方政府的双重领导，即中央最高检察署掌握统一的方针政策，同时给予地方政府按中央方针具体指导当地检察署工作的职权。”
1952年11月间，中共中央决定，立即着手准备召开全国人民代表大会，制定第一部宪法。1952年12月1日，中共中央发出的《关于召开党的全国代表会议的通知》指出，现在召集全国人民代表大会的条件已经具备，拟于1953年9月间召开。
这次大会上，将制定宪法、批准五年计划纲要，修改中央人民政府组织法，选举新的中央人民政府领导机构。
1953年1月13日，周恩来在中央人民政府委员会第20次会议上对召开全国人民代表大会和制定宪法的必要性加以说明。他指出：建国初的《共同纲领》中就确定我们是人民代表大会制度的政府，经过三年的努力，召开全国人大的时机已经成熟。为了配合各项建设，要使政治建设完备起来；召开全国人民代表大会，以代替现在由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会职权的形式；召开地方各级人民代表大会，以代替现在由地方各界人民代表会议代行人民代表大会职权的形式。只有这样，才能进一步加强政府与人民之间的联系，使人民民主专政的国家制度更加完备。
为了全国人民代表大会的顺利召开，周恩来做了周密的准备工作。首先，周恩来于1953年1月21日、23日主持召开了选举法起草委员会会议，讨论修改《中华人民共和国全国人民代表大会选举法（草案）》。周恩来还同时担任了选举法起草委员会主席。1月25日，他将《选举法（草案）》修改本送给毛泽东审阅。26日，毛泽东批示同意，并肯定了选举法的内容很好。2月11日，中央人民政府委员会第22次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，使第一届人大的召开和人民代表的选举具备了合法性。
1954年8月6日、７日，周恩来主持中共中央政治局会议，先后讨论《全国人民代表大会组织条例（草案）》和《中华人民共和国国务院组织条例（草案）》，会议议定分别由李维汉和田家英根据与会者所提意见修改后印发各地讨论。
总之，到第一届全国人大召开前，在周恩来的领导下中央政府已经制定和实施了一批法律，这对人民民主政权的巩固、国民经济的恢复和发展、人民生活和社会秩序的稳定，以及社会风气的好转起了不可忽视的保障与促进作用，同时为第一届全国人大的召开和第一部宪法的制定奠定了法律基础，做好了较充分的准备。
周恩来为第一届全国人大召开倾注了不少精力，不仅做了许多法律上、政治上的准备工作，而且还做了许多具体的事务性细节工作。如在一届人大召开前夕，周恩来在1954年8月28日特别就第一届全国人大第一次会议的警卫工作和交通管理等问题指示有关部门：“全国人大会议的招待人员要精干和对业务熟练。对汽车的使用，尽量注意不要浪费。”同时他还就警卫工作、交通工作等向有关部门作了特别指示。对警卫工作的要求是：精炼、迅速、确实、有秩序、注意安全。
三、人大代表的普选和宪法起草工作的展开为召开全国人民代表大会，除了做好基本法律准备外，还有两项重要的工作是必不可少的，一是各级人民代表大会代表的选举工作，一是第一部宪法的起草工作。
1953年周恩来参与领导了前一项工作，毛泽东亲自抓了后一项工作。