第三节 第一届国务院的正式建立
一、周恩来与第一届国务院组织机构的设置
1954年9月以周恩来为总理的国务院成立后，依据第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国国务院组织法》规定，对政务院所属的机构进行了较大的调整和变动。同年10月15日，周恩来主持国务院第一次全体会议。在作《国务院的组织和工作问题》的报告时阐明，国务院是在原政务院机构的基础上建立起来的，根据力求精简的原则，部委级机构有增有减。10月31日，周恩来主持召开了国务院常务会议，研究国务院办公机构的设立问题，他指出：“国务院机构的设置，是根据五条原则：一是加强各部，重点放在部；二是集中领导，大事集中到国务院全体会议和常务会议；三是分头管理；四是避免重复，非绝对必要的不设；第五是办公手续以简洁为好，不要公文来往太多。政府工作，要集中领导，分工负责，总理、各个办公室都要分工”。
根据上述原则，同时为全力以赴完成第一个五年计划的基本任务，集中主要力量发展重工业，建立国家工业化和国防现代化的初步基础，周恩来在组建第一届国务院时新增了一些管理现代工业的部级机构。当时重工业建设的重点是冶金工业和机械工业。由此，国务院加大了相关部门的建设和管理工作，专门设立了建筑工程部、地方工业部、地质部、第一机械工业部、第二机械工业部，并新设了高等教育部来加强专业人才的培养。此外，还新设了粮食部、商业部。取消了人事部、法制委员会、出版总署等部级机构。
第一届国务院共设立了如下35个部级机构：内务部、外交部、国防部（新设）、公安部、司法部、监察部（由原人民监察委员会改称）、国家计划委员会、国家建设委员会（新设）、财政部、粮食部、商业部、对外贸易部、重工业部、第一机械工业部、第二机械工业部、燃料工业部、地质部、建筑工程部、纺织工业部、轻工业部、地方工业部（新设）、铁道部、交通部、邮电部、农业部、林业部、水利部、劳动部、文化部、高等教育部、教育部、卫生部、体育运动委员会、民族事务委员会、华侨事务委员会。
按照《中华人民共和国国务院组织法》规定，国务院可以根据需要，经人大常委会批准，设立若干直属机构；还可按照需要设立若干办公机构。1954年11月上旬周恩来对国务院的机构做了进一步调整，国务院发出《关于设立、调整中央和地方国家行政机关及其有关事项的通知》，取消了原政务院所属的4个委员会，在国务院内设立了政法、文教、重工业、轻工业、财金贸、交通、农林水、国家资本主义等8个办公室，协助国务院总理分掌所属各部门的工作，归口管理国务院所属各部委机构和直属机构。新设的国务院8个办公室的各自职责为：
第一办公室：负责掌管内务部、公安部、司法部、监察部等政府系统各部门的工作。
第二办公室：负责掌管文化部、高等教育部、教育部、卫生部、新华通讯社、广播事业局等文教系统各部门工作。
第三办公室：负责掌管重工业部、第一机械工业部、第二机械工业部、燃料工业部、地质部、建筑工程部等重工业系统各部门的工作。
第四办公室：负责掌管纺织工业部、轻工业部、地方工业部、劳动部、中央手工业管理局等轻工业系统各部门的工作。
第五办公室：负责掌管财政部、粮食部、商业部、对外贸易部、中国人民银行等财金贸系统各部门的工作。
第六办公室：负责掌管铁道部、交通部、邮电部、中国民用航空局等交通系统各部门的工作。
第七办公室：负责掌管农业部、林业部、水利部、中央气象局等农林水利系统各部门的工作。
第八办公室：负责掌管对资本主义工商业进行社会主义改造的工作，并负责掌管中央行政管理局的工作。
周恩来在国务院第二次全体会议上特别强调：各办公室是代国务院办事，因此应做到：第一要代国务院统筹全局。第二是各部协作。凡牵涉几个部的，由重点部门主持，直接找有关部门商量解决；必须由办公室主持的，要提到办公室；涉及两个办的，重点在哪一办，即由哪一办解决；重点办解决不了，必须要国务院全面解决的，那就要提到国务院常务会议上解决。第三是督促检查。第四是请示报告。第五是办公手续以简捷为好，不要公文来往太多。政府工作，要集中领导，分工负责，总理、各个办公室都要分工。
关于第一届国务院的组织机构，周恩来还思考增设20个国务院直属机构，并将设立国务院秘书厅。按照周恩来的设计，原国务院所属政法委员会、财经委员会、文教委员会的工作应当结束，分别移交到新成立的国务院各办公室；原人民监察委员会已改为监察部，其工作移交监察部；原政务院人事部，改为国务院人事局；原政务院法制委员会结束工作，以其机构为基础组成国务院法制局；原中央人民政府扫除文盲工作委员会的工作移交给教育部；原出版总署的工作移交给文化部；原政务院所属中国科学院，不再作为国务院的组成部分，但工作仍受国务院指导；中华全国供销合作总社受国务院指导。
同年11月25日，周恩来提请第一届全国人大常委会第二次会议批准，在国务院内设立了20个直属机构，进一步细化了中央政府的行政职能。国务院新设立的20个直属机构是：国家统计局、国家计量局、中国人民银行、中央手工业管理局、中国民用航空局、中央气象局、中央工商行政管理局、新华通讯社、广播事业局、中国文字改革委员会、对外文化联络局、国务院宗教事务局、国务院法制局（原政务院所属法制委员会）、国务院人事局、国家档案局、中央机要交通局、国务院参事室、国务院专家工作局、国务院机关事务管理局、国务院总理办公室。
经过上述调整，到1954年底，国务院设立部委机构35个，直属机构20个，办公机构8个以及秘书厅共６4个部门。与1953年的政务院相比，机构净增24个，增加幅度为52%，经济管理部门增加了14个，增长６６%。这时的国务院机构与1949年政务院刚成立时相比，更是增长了一倍以上。这是中央行政机构第一次较大规模的膨胀。关于第一届国务院内各部门的行政隶属关系。
二、对第一届国务院部级以上干部选用的评析
在设计和筹建第一届国务院内部机构的同时，周恩来精心完成了各部门的人事安排。1954年10月15日，周恩来主持国务院第1次全体会议。他在会上提出，由罗瑞卿、林枫、薄一波、贾拓夫、李先念、王首道、邓子恢、李维汉分任国务院第1到第8办公室的主任，协助总理领导有关部门的工作。他还提出8个办公室要按照工作量安排人。国务院机构要精干，要把能力强的人更多地放到部委中去，这样可以减少国务院的日常事务、文件往来和文牍主义。
根据《中华人民共和国国务院组织法》规定，国务院各部部长和各委员会主任均由国务院总理提名，经全国人大或人大常委会提名。相较于1949年政务院的人选，周恩来在1954年国务院的人事安排上较多选用了中共党员，而对党外人士和知识分子的任用有所减少。第一届国务院的各部部长和各委员会主任为：
内务部部长：谢觉哉
外交部部长：周恩来
国防部部长：彭德怀
公安部部长：罗瑞卿
国家计划委员会主任：李富春
国家建设委员会主任：薄一波
司法部部长：史良
监察部部长：钱瑛
财政部部长：李先念
粮食部部长：章乃器
商业部部长：曾山
燃料工业部部长：陈郁
地质部部长：李四光
建筑工程部部长：刘秀峰
对外贸易部部长：叶季壮
重工业部部长：王鹤寿
第一机械工业部部长：黄敬
第二机械工业部部长：赵尔陆
纺织工业部部长：蒋光鼐
轻工业部部长：贾拓夫
地方工业部部长：沙千里
铁道部部长：滕代远
交通部部长：章伯钧
邮电部部长：朱学范
农业部部长：廖鲁言
林业部部长：梁希
水利部部长：傅作义
劳动部部长：马文瑞
文化部部长：沈雁冰
高等教育部部长：杨秀峰
教育部部长：张奚若
卫生部部长：李德全
体育运动委员会主任：贺龙
民族事务委员会主任：乌兰夫
华侨事务委员会主任：何香凝
国务院秘书长：习仲勋
新成立的国务院各部委与1949年政务院成立时相比，出现人事变动的部委有：
财政部部长由李先念代替薄一波；重工业部部长由王鹤寿代替何长工（何长工于1952年被任命为地质部副部长）；轻工业部部长由贾拓夫代替着名民主人士黄炎培；农业部部长由廖鲁言代替李书城；教育部部长由张奚若代替马叙伦；劳工部部长由马文瑞代替李立三；监察部部长由钱瑛代替此前的监察委员会主任着名民主人士谭平山。
在1954年组成的第一届国务院中，10位副总理皆为共产党员。35位正部级干部中大部分是共产党员，党外民主人士仅有：司法部史良、粮食部章乃器、地质部李四光、纺织工业部蒋光鼐、交通部章伯钧、邮电部朱学范、林业部梁希、水利部傅作义、地方工业部部长沙千里，教育部长张奚若、文化部沈雁冰、卫生部李德全、华侨委员会何香凝等13人，非共产党员在正部长中所占的比例大大低于政务院时期。造成党外人士在国家政权核心地位下降的原因是多方面的，我们可以从政治、经济、法律、思想等不同角度去探讨。