（四）各地“革委会”的建立使“一元化”领导体制走向极端。“文革”全面兴起后，为实现“天下大治”，需要建立符合“革命”需要的新型的政权形式，但各地“夺权”斗争却导致了“天下大乱”。自上海所谓“一月风暴”后，各地开始纷纷建立“一元化”领导的“革命委员会”组织，以取代原有的党政领导机关。1968年全国除台湾省以外的所有29个省区市全部建立了新型权力机构——革命委员会，它被标榜是继承了巴黎公社的原则，实行集党、政、军大权于一身，包揽一切事务的“一元化”领导，把集权的弊端发展到了极致。1970年10月中共中央发出《关于召开地方各级党代表大会的通知》，意图恢复各级党组织，但是通知强调新党委成立后，不另设重复办事机构，革委会的办事机构就是党委会的办事机构。这表明革委会与党委会不过是两块牌子，一套机构。它将“文革”前的党政不分、以党代政更进一步发展为党政高度一体、高度合一的结构模式。1973年中共十大关于修改党章的报告中再次强调了党的“一元化”领导体制，并将“党必须领导一切”视为马克思主义的重要原则。然而，这一时期“一元化”领导的高度集权与社会动荡、混乱状态并存，使得“文革”中的中国政治体制呈现出一种不可调和的内在矛盾。
三、“文革”对中央行政体制的破坏
与高度集中的政治体制相一致，中国行政体制也是依照中央集权的原则确立起来的。这种中央集权的行政体制又与计划经济相呼应，以便于国家对社会进行控制和管理。1966年爆发的“文化大革命”使整个国家机关被冲击，各条战线受到严重干扰，正确的方针政策、规则制度被批评被取消，许多领导干部被揪斗，机关工作基本瘫痪，全国陷入严重内乱。在不断升级的动乱的冲击下，中央行政体制几乎陷于崩溃的境地，政府机构遭到肢解，政府职能无法履行，政府工作近于停滞。
面对杂乱无章的混乱状态，作为国家最高行政权力机关的国务院力保机构的完整，国务院各部门在周恩来领导下兢兢业业地努力工作，尽可能维持国家行政机器的运转。然而在大动乱的冲击下，北京的各个造反派组织已经不满足于批斗本单位的领导，开始围攻一些国务院的工作部门，企图夺取所谓“旧国务院的大权”，严重地干扰和破坏了中央政府的正常工作。以致很多部委在一段时期内，不得不通过军事管制来维持秩序。根据1967年5月中共中央发布的两项决定，先是决定对铁道部、交通部实行军事管制，此后国务院很多部委也先后实行了军管，直到1970年6月中央决定在国务院各部门建立党的核心小组和革委会，混乱的局面才得到初步控制。
在大动乱中，大部分担任重要职务的国务院行政领导也不能幸免，受到揪斗、诬陷、迫害，甚至一度出现了周恩来“独撑危局”的严峻局面。根据三届全国人大一次会议决定任命的16位副总理中，13位副总理被停止工作、“靠边站”，有的甚至被迫害致死，除柯庆施于1965年4月病逝，林彪、谢富治在“文革”中走红外，其他副总理都不同程度地受到迫害。其中，邓小平被打成“第二号走资派”，直到1973年3月才恢复国务院副总理职务，陈云在“文革”一开始就靠边站，仅保留了中央委员的名义，贺龙被以搞“二月兵变”莫须有的“罪行”残酷迫害致死，陈毅、李富春、李先念、谭振林、聂荣臻以所谓的参与“二月逆流”遭到批判，薄一波作为所谓的“六十一人叛徒集团”成员之一遭到陷害，陶铸被当做“中国最大的保皇派”迫害致死，陆定一、罗瑞卿在“文革”伊始，即作为所谓的“彭、罗、陆、杨反党集团”成员被错误地打倒，乌兰夫在同一时期也遭受迫害。国务院所属的几十个部、委、办的主要负责人，也大都遭到批斗或罢黜，还有的部长被迫害致死。
为了稳定局势，从1967年5月起，中央先后发布命令，对国务院一些重要部门实行军管，或划归军队领导和派驻军代表。此时各部负责人大多数被揪斗，有的被迫害致死。随着国务院机构的不断裁并，国务院各部门的工作人员由“文化大革命”前的4.1万人裁减到1万人左右。，裁下来的干部大多数被下放到农村或“五七”干校劳动改造。整个国家机关几乎处于半瘫痪状态。1968年2月，周恩来在谈到国务院系统领导干部的现状时，指出：“现在42个单位，部长级干部站出来工作的只有90人，占总数280人中的32%。其中第一把手（部长、主任）只有3人，其他统统‘靠边站’了。”
1970年6月后，国务院各部委普遍建立了党的核心小组和革委会。党的核心小组直属中共中央，实行所谓的军、干、群和老、中、青三结合。这使得国务院各部门在一定程度上摆脱了“文革”初期的混乱局势，有了相对稳定的工作秩序。但同时，在“精兵简政”的口号下，又遭遇了机构的大裁大并，大量的经济管理部门“被砍被撤”。比如，把国家计委、国家经委、劳动部、物资管理部、地质部、国家统计局、国务院工业交通办公室、全国物价委员会和中央公交政治部合并为国家计划委员会；煤炭部、化工部和石油部合并为燃料化学工业部等等。经过裁并，国务院机构从1965年的79个部门锐减到32个，其中国务院直接领导的只有19个部门，其余13个则划归“中央文革”和中央军委办事组管理。关于“文革”前后国务院行政机构的变化如下表：
与机构“大砍大裁”相对应的是“过激过猛”的权力下放。为了适应战备体制和“三线建设”的需要，根据中共中央指示，国务院把大部分直属企业、事业单位下放给地方管理。以工交部门为例：根据国务院拟定的《关于国务院工业交通各部直属企业下放给地方管理的通知》，各部门在1970年的很短时间内，就草率的将包括鞍钢、大庆油田、开滦煤矿、吉林化工等多个直属企事业单位下放给地方管理。
截止到9月，国务院工交部门直属的3082个企事业单位，已被下放2237个，占总数的73%，尚待下放的有469个，撤销的有104个。而负责接管的地方革委会，为了贯彻“一元化领导、精兵简政”的方针，一般只设办事组、秘书组、保卫组、政治组、生产指挥部等组（部），建制相当简陋，也不规范。而且在一切以政治为中心的情况下，地方革委会根本无暇，也没有能力管理这些下放的企事业单位。
不了，又交由中央部门代管，造成了中央、地方多层管理和多头管理，人权、财权、物权、计划权互相脱节，企业管理效率低下，经济效益差，企业的经营自主权缩小的状态，使国务院对经济管理失控。这种不切实际的权力下放是在不正常的政治背景下进行的，过度的权力下放助长了全国范围内各领域的混乱和无序，也在很大程度上造成了中央行政体制运行的困难。
总之，“文化大革命”爆发后，中央行政体制的运行面临着很大困境，国务院一方面对越来越混乱的经济工作和社会局面不能不管，原来由党组织和地方政府所承担的工作越来越多的压到国务院肩上；另一方面国务院许多部门又面临着造反派的冲击，大多数领导干部被打倒，无力管好当时的经济工作和社会工作。并且“文革”初期中央行政机构不仅遭到不正常的压缩和削减，而且其管理权限也遭到肢解、分割，在国务院系统内划出数个部门归中央文革和军队管辖。这种严重的党政不分、军政不分，在很大程度上对中央政府的体制、职能和工作方式等造成了负面影响，使中央政府的领导权限和管理能力受到很大的削弱。根据中国行政体制的设置原则，各级国家行政机关都应该在中央政府的领导下，统一行使国家行政管理权，国家机构的设置，应该形成上下贯通协调的统一体。当时宏观管理的失控和收放无序，使得中国行政体制一度陷入混乱的状态。
第二节 周恩来尽力维持中央行政体制的运转
一、周恩来沉着应对异常艰难的政治处境
“文革”中周恩来处境异常艰难，他不仅受到林彪、“四人帮”的诬陷、诋毁，还要时时注意跟上毛泽东的政治思路，同时还要竭力思考如何保持国家行政机构和国民经济的正常运转，如何保护党和国家的重要人才资源，破解异常困难的局面。
尤其是“文革”后期，面对江青集团的连连发难、毛泽东不时提出的批评意见，加上身体状况的急剧恶化，周恩来更是忍辱负重，呕心沥血，兢兢业业，如履薄冰。
在大批领导干部被打倒，大部分党政机构都难以履行职能的情况下，周恩来殚精竭虑，尽力维持中央行政体制的存在和运行，同时寻找时机对中央行政体制进行调整。
“文化大革命”时期无疑是周恩来一生坎坷政治生涯中最为艰难、最为复杂的岁月。和绝大部分中央领导成员一样，他也是以被动卷入的方式面对汹涌而来的“文革”浪潮的。“文化大革命”开始时，周恩来对这场所谓的“革命”很不理解，他自称“老革命遇到了新问题”。并在不同的场合多次表示，对“文革”这样一个大的局面，没有充分的思想准备。直到1968年9月，“文革”全面发动已两年多时间后，周恩来接见首都工人宣传队时，还表达出不理解的心境，他谈到：“说老实话，我对无产阶级文化大革命也不是很理解，没有想到今天的局面。”“文革”发展的广度、深度和速度远远超过了周恩来的原有认识和最初预料。作为国务院总理，面对极度混乱和瘫痪的社会状态，他不可能无动于衷；然而，他提出的加以约束和限制的主张，与毛泽东“天下大乱”达到“天下大治”的指导思想“格格不入”。他主持制定的力图稳定局势的一些政策和措施，遭遇重重阻力，大多得不到执行。
周恩来既不可能公开反对“文革”，又要尽可能地减少“文革”错误所造成的损失，同时也要面对江青集团的政治挑衅和迫害。除此之外，为了保证国家行政机器和国民经济的正常运转他还要做了大量艰苦深入的说服解释工作。仅在1966年8月至12月底，周恩来接见红卫兵及群众组织代表就达160余次。在几乎所有党政领导机构陷于瘫痪，高级领导干部纷纷被打倒的恶劣形势下，周恩来孤撑危局，尽力支撑着国家机器的艰难运行。1968年9月，国务院总理办公室被撤销，只留下1人，后来才又增加1人，11月，周恩来在接见外宾时无奈地说：“我现在只有两个秘书，每天24小时，1个人得工作12小时，我不能不让他们休息。晚上我让他们走，有些事情我自己写、自己办。”
面对“文革”引起的全国内乱，为维持国务院工作的连续性，周恩来更多时候扮演的是“救火队长”的角色。他终日忙碌不辍，到处“救火”，竭力阻止“文革”混乱局面的进一步蔓延，尽力保护受迫害的干部和群众。同时，在“怀疑一切、打倒一切”的鼓噪声中，周恩来自身也身处政治斗争的漩涡，面对着各种各样的危机险境与明枪暗箭。1967年下半年，北京“五一六兵团”采取散发传单、集会等方式污蔑、攻击周恩来，一度对周恩来及其领导的国务院造成了非常恶劣的影响。
“林彪事件”爆发后，周恩来的政治处境更为艰难，身体情况也每况愈下。在中共九大形成的政治格局中，林彪集团和江青集团的隔阂、争夺不断加深，这在一定程度上缓冲了周恩来与他们之间的矛盾。而“林彪事件”后，周恩来在毛泽东支持下主持中央日常工作，客观上成为仅次于毛泽东的“第二把手”，要直接面对和毛泽东及江青集团的矛盾冲突。据周恩来身边的工作人员回忆，周恩来曾表示：“中央的问题还没有解决，我难啊！难的不仅是林彪。”几乎与此同时，由于长期积劳成疾，1972年5月周恩来被确诊患膀胱癌。1974年6月做了第一次大手术，此后大量的工作主要都在医院进行。面对江青集团的直接发难、加上面临身体状况的急剧恶化，与“文革”前期相比，周恩来更是举步维艰，如履薄冰。而他无论政治处境如何变化，始终处于中国政治格局的领导核心位置。作为政府首脑，他掌握着国家行政的核心权力，这成为“文革”后期中央行政体制重新整合的重要前提和保障。