如红寺堡移民开发区是政府为彻底解决宁夏南部8县区部分生活在自然条件极端恶劣环境下人民的生活、生存问题，而实施的一项重大移民工程。这项工程从设计、建设、移民搬迁，整个过程都是在政府的主导下完成的，毫无疑问，红寺堡现阶段形成的政府权威是政府主导型权威。在宁夏南部8县区，生产力十分落后，生活在自然条件极端恶劣环境中的人们缺乏自我发展的信心和能力，长期以来形成了强政府弱社会的政府管理模式。因此，在宁夏南部8县区，其政府权威的发展模式当属于自在式政府主导型发展模式。虽然红寺堡移民开发区是一个新兴的移民开发区，移民搬迁前大都互不相识，但是移民搬迁一切都在重新建设，无论移民，还移民区的管理者，在思想观念、行为习惯上都保持了原来的一些特性，所以说现阶段红寺堡的政府权威发展模式仍然是自在式政府主导型发展模式。而在未来的发展中，需要政府采取主动，在全社会范围内建立起良好的公信力，构建一个高效的服务型政府，使自在式政府主导型可持续发展模式顺利转换到自为式政府主导型可持续发展模式，实实在在地为人民服务和谋利。
2.保持政府权威可持续性的措施
要促使生态移民区建设、管理部门的政府权威逐步从自在式政府主导型过渡到自为式政府主导型模式，并保持政府权威的可持续性，就必须重视政府权威弱化的现象，针对政府权威弱化的根本原因，采取下例措施，进行有效地强化政府权威：
第一，锻造高素质的干部队伍。邓小平同志讲过：“这个领导要取信于民，使党内信得过，人民信得过。不是说对班子里的每个人都满意，而是对这个集体满意。人们对班子里的每个人都可能会有这样那样的意见，但对整个集体表示满意就行了。”红寺堡绝大多数政府工作人员是和移民一起从宁夏南部8县区搬迁来的，在新的环境里，面对新的生产方式，和新工作要求，部分干部一时难以适应，有必要督促其转变观念，从决策能力及执行力等方面对其进行全面的培训，树立干部队伍的公仆意识、服务意识，提升干部队伍的工作能力。
第二，健全基层党组织，发挥村支部的作用。按新村组法，村委会是基层群众性组织，不属于政府机构，乡镇政府与村委会之间的工作关系是指导与被指导的关系。在这种情况下，为了更好地贯彻上级部门制定的关于红寺堡的发展规划，村支部应当发挥其应有的政治堡垒作用，协调乡镇政府与村委员，乡镇政府与移民之间的关系，将各项发展规划落到实处。
第三，规范政府行为，做好三方面的工作：一是制定各项发展规划时要反复进行科学论证，减少随意性，确保经济主体的行为规范化；二是加强政府行为规范，约束政府随意去干预企业正常的经营活动，防止政府侵害企业、公民正当权益；三是惩治利用职权大搞权钱交易、以权谋私、贪污受贿等非法行为的，确保政府行为在法律范围内高效运作。
第四，制定简捷政务工作流程，提高政府工作效率。简捷的政务工作流程，可节省时间，节约人力，方便移民快捷地办理各种业务，从而有利于树立政府权威。制定政务工作流程时应该遵循直接简短、就近办理、快速经济、各司其职原则。直接简短，即尽是减少不必要的环节、层次，简化行政工作程序；就近办理，即要下放审批权，尽可能把审批权委让给方便移民的就近机关办理，避免层层请示、报告、审批、盖章，拖延申报、审批时间；快速经济，即尽是运用快捷的现代化办公设备，降低办公成本；各司其职，即要建立严格的工作责任制，使分工明确，权限清楚，职能分明，各负其责，增强工作人员的责任心和积极性。
三、民间话语体系职能与权威生成机制
生态移民建设过程中政府行为无法面面俱到，必须重视民间社会的各种力量，建立一套完善的民间话语体系，与政府部门在移民区的建设中相辅相成，从而有效地推进生态移民区的建设。本文所论述的“民间话语体系”不同于当今广泛引用的“非政府组织”，而是包括政府部门以外的“村委会”、“非政府组织”、“乡村精英”三大部分。
（一）村委会的设置及民间组织、乡村精英的培育
我国是在20世纪70年代末80年代初，实行了以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革，接着于1982年根据宪法规定设立村民委员会，又于1987年通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，至此，彻底变革了政社合一的人民公社体制，建立了乡政村治体制。村组法明确规定，村委会不再是国家政权的组成部分，已不能划归为政府机构。乡政村治后，按照国家行政权力的运作方式组成农村最基层的一级政权组织是乡（镇）政府，乡镇以下则按居民居住地区设立基层群众性自治组织的村民委员会，乡镇体制下实行村民自治制度。乡政村治政治模式，一方面是国家不再具体管理乡村的生产经营活动，另一方面则是以前国家在乡村社会的管理职能，也由村委会承担。《村组法》规定，乡村基组织的职能主要如下几个方面：为本村生产提供服务和协调办理本村的公共和公益事业，调解民间纠纷、协助维护社会治安，管理和维护公共资源，向人民政府反映村民的意向、要求和提出建议，协助乡镇政府开展工作等方面。
由于村委会不再是国家政权的组成部分，已不能划归为政府机构，但实质上，它依然与政府机构保持着极其紧密的联系，在政府与村民之间起着上传下达的作用，但是村委会与各种工农业专业生产合作组织、民间组织相比，无论是组成机制、组织性质、运行机制，还是管理内容，都明显不同。所以，笔者撰写本文时，将村委会、工农业专业生产合作组织、民间组织及乡村精英合称为民间话语体系。在具体论述时，再针对各自的性质、职责分别去讨论。
1.村委会的设置
根据《村组法》规定每个村民委员会由3至7人组成，各个村可以依照法律、法规的规定，根据本村户数、人口的多少，自行确定村委会成员的具体人数，但所确定的人数不能少于3人，也不得多于7人。村委会干部的具体人数由村民会议或者村民代表会议根据本村实际情况讨论确定。为了便于讨论决定问题，村委会干部应为单数。现阶段搬迁早、规模大的行政村，村委会的设置比较全，通常包括1名村主任、1名村副主任、1名妇联主任、1名民兵连长及3名委员，建设不完全的行政村通常由1名村主任、1名村副主任及一二名委员组成，等到日后行政村搬迁建设完整后再补齐其他成员。
由于生态移民区是边建设，边迁入移民，所以其行政职能部门的变更相当频繁。如红寺堡，1998年8月开发区从原州区（即固原）迁入首批移民，建立了红寺堡开发区的第一个村庄——开元村，并由政府委派成立了红寺堡开发区的第一个临时村民委员会。2003年5月，开元村进行了红寺堡第一届村民选举大会，选举了开元村村民委员会。
至2002年1月，伴随着红寺堡开发区工委及管委会等职能部门的设立，红寺堡发展形成红寺堡、大河、沙泉、白墩、新庄集、红崖和石炭沟8个乡镇79个行政村，此后新移民的不断迁入，红寺堡开发区最多时有83个行政村。时至2005年10月，原有的8个乡镇也调整成4乡镇，即红寺堡镇、太阳山镇、大河乡、南川乡，开发区83个行政村也合并为42个。每次大规模的增加或合并乡镇、行政村，村民委员会也就随之进行大的调整。经红寺堡开发区管委会批准，红寺堡镇、太阳山镇、大河乡、南川乡全面推进了村级行政组织建设，陆续以村委会为主干又建立了与之相辅相承的妇联、治保调解、村民小组等群众组织。
2.民间组织的培育
近年来，国务院发布了一系列民间组织管理的政策法规，确立了民间组织主管单位和登记管理机关各负其责，密切配合的双重管理体制，完善了民间组织管理体制，将民间组织的培育纳入法制轨道。
1996年中办、国办下发了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，重申社会团体由民政部门统一登记管理，同时明确民办非企业单位由民政部门统一登记管理。1998年，国务院颁《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《社会团体登记管理条例》，明确了培育发展和监督管理并重的方针，确立了民间组织双重管理体制。1999年，中办、国办联合下发了《关于进一步加强民间管理工作的通知》，对在管理工作中应特别注意的事项明确了相关政策。中共中央政治局常委会曾在1996年、1999年两次召开会议专门研究民间组织工作，并作出重要决定。中共中央办公厅也两次专门发文。国务院两次召开会议，专门就培育、发展和管理民间组织作出部署。党的十五大、十六大都明确提出培育和发展包括行业协会在内的社会中介组织，并将其列入我国社会主义市场经济体制框架之中。国务院和地方政府机构改革的方案中，都有把有关职能交给社会中介组织的要求。目前民间组织管理的政策法规体系逐步完善，形成了以《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理办法》《外国商会管理暂行规定》为基础，以及相关政策、规章和地方性法规政策构成的政策法规体系。据统计，截至2008年年底，全国经民政部门登记在册的民间组织约40万家。北京师范大学法学院副教授刘培峰在接受记者采访时估计，加上免于登记的民间组织及其地方的分支、单位内部不需要登记的组织、到工商部门登记的组织以及无法取得登记而以非法人组织形式存在的民间组织，我国民间组织的数量大约在200万至300万家。
生产专业合作组织与行业协会的管理和发展是民间组织管理和发展中的“重中之重”。培育和发展生产专业合作组织与行业协会及其他公益性组织，充分发挥其职能作用，直接关系到维护市场经济秩序、改进政府管理方式。党的十四大确立了建立社会主义市场经济的总目标。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“政府经济管理部门要转变职能，专业经济部门要逐渐减少”，要“发挥行业协会、商会等组织的作用”。党的十五大报告提出“培育和发展社会中介组织”，并以此作为促进经济和政治体制改革的一项重要措施。朱镕基总理曾在第十一次全国民政工作会议上，提出“要坚持培育发展和监督管理并重的方针，把培育发展的重点，放在真正按照市场经济要求建立的行业中介组织、社会公益和服务性的民间组织上来。”2000年9月，党中央、国务院决定撤销国家经贸委管9个国家工业局，成立中国机械工业联合会等10个全国行业协会，联系了工商领域的259个全国性行业协会。至此，中央政府对工业部门的直接管理，从组织形式上初步消失，协会肩负起政府职能转变之后更加重要的职责。2002年，各地民政部门配合有关部门，加大了对企业强烈要求成立的、基层的、适应市场经济需要的协会培养力度，将其放在优先发展的位置。当年，宁夏自治区新登记的70余个全区性社团中，90%以上是行业协会；在各县级机关登记的社团中，70%以上是农村专业经济组织。在生态移民区，无论是进行农业产业结构的调整，还是发展二、三产业，依靠民间力量，发展民营经济是必须要走的一条路，而发展农村专业经济组织也是现阶段解决生态移民区经济发展问题的最有效的方法之一。
3.乡村精英的培育
精英的概念属于社会分层的范畴，社会学家帕累托认为，社区精英可定义为社区中那些具有特殊才能、在某一方面或某一活动领域具有杰出能力的社区成员，他们往往是在权力、声望和财富等方面占有较大优势的个体或群体。
在传统社会，社会分层是以土地、权力、声望三维因素展现的，因此，地主、宗族领袖、儒士以及将三者集于一身的乡绅广泛存在。当前农村社会分层具有以下基本特征：第一，建国前以土地、权力、声望三维因素进行的分层已被农村的民主革命所消灭，所谓族长头人、乡绅儒士大都已不复存在；第二，改革开放前的以阶级斗争为基础的政治分层不再存在；第三，人民公社时期的经济平等虽然已经打破，但农村社会的经济差别一般都还不是太大，少有经济上的特别大户。此种情况下，农村社会中的一些具有强烈自我意识且具有某方面特长或善于交际或经济收入较高的村民，便顺利地成为村庄精英，并逐步发挥起影响村庄政治格局的作用。而构成明确自我意识的因素，大致与接受过较多教育、有在外工作与生活的经历有关。农村精英的根在村庄社区，他们具有特定的乡土文化意识，这注定了他们对农村社区发展担负更多的责任。