书城政治公务员制度教程
19025300000054

第54章 法律责任(2)

我国的《法官法》和《检察官法》针对法官、检察官的职业特点,也有相关的规定。如《法官法》第17条前两款规定:“法官从人民法院离任后2年内,不得以律师身份担任诉讼代理人或者辩护人。”“法官从人民法院离任后,不得担任原任职法院办理案件的诉讼代理人或者辩护人。”《检察官法》第20条前两款规定:“检察官从人民检察院离任后2年内,不得以律师身份担任诉讼代理人或者辩护人。”“检察官从人民检察院离任后,不得担任原任职检察院办理案件的诉讼代理人或者辩护人。”

(二)离职公务员法律责任的适用

1.适用对象。根据《公务员法》第102条的规定,离职公务员法律责任的适用对象是辞去公职或者退休的公务员,对于公务员因其他情形,如被辞退、被开除而离职的则不适用。这主要是考虑到被辞退和被开除的人员,已经失去了良好的个人声誉,其离职后即使到与其原工作业务直接相关的营利性组织任职或者从事营利性活动,也难以在其原所在机关“发挥作用”,因此法律对此未作规定。

2.适用时间。根据《公务员法》的规定,公务员辞去公职或者退休的,原系领导成员的公务员在离职三年内,其他公务员在离职两年内,其从业活动受到限制。超过法律规定期限的,公务员的从业不再受到限制。

3.适用的行为。根据《公务员法》的规定,公务员辞去公职或者退休的,在规定的期限内,不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职,不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。

这里需要注意以下几个问题:

第一,如果公务员离职后从业,但并非在与原工作业务直接相关的领域内,则无论其从事的是否为营利性活动,均没有从业的限制。

第二,如果公务员离职后从事学术研究活动,或者在非营利性组织中任职从事公益活动,尽管其中有经营性活动,即使从事的活动与其原工作业务直接相关,也不在限制的范围之内。

第三,如何理解“与原工作业务直接相关”,如何把握“相关”的程度?应当说,《公务员法》规定的这一标准是一个具有主观性和抽象性的标准。这是因为,一方面《公务员法》是一个框架性的法律,而各个机关的职能、业务范围和管理权限各不相同。因此,《公务员法》难以对何谓“与原工作业务直接相关”作出具体规定。另一方面,公务员离职后,在规定的期限内从业,应当履行谨慎注意的义务,即如拟从业的活动与原来的工作有关,并可能引致其他人合理怀疑的,可以就此向其原机关或公务员主管部门事先征询意见。

(三)离职公务员应当承担的法律责任

对于公务员辞去公职或者退休后的情况,其原所在机关应当做好了解和相关的跟进、调查工作。如果发现其有上述违反规定的情形,应当及时向其同级公务员主管部门反映情况。公务员主管部门有权责令离职公务员改正其违法行为,并追究其相应的法律责任。

1.责令限期改正。所谓责令限期改正,是指执法机关在行政执法过程中,发现并经确认公务员辞去公职或者退休后有违反《公务员法》第102条第1款所规定的行为的,责令违法行为人在一定期限内改正其正在进行的违法行为的活动。本条规定的责令限期改正的处罚由该违法公务员原所在的同级公务员主管部门实施。

2.没收违法所得。按照《公务员法》第102条规定,给予违法行为人没收违法所得处罚的前提是:违法行为人超过其原所在单位的同级公务员主管部门规定的期限,逾期不改正其违反前述规定行为。所谓没收违法所得,是指由执法机关没收违法行为人违法任职或者违法从事营利性活动的所得。实施上述行政处罚的前提是有违法所得,没有违法所得的,就不必给予上述行政处罚。同时,没收违法所得并不影响执法机关要求违法行为人承担本条规定的其他行政法律责任。按照《公务员法》第102条第2款的规定,实施没收违法所得行政处罚的机关是县级以上工商行政管理部门。按照《行政处罚法》的规定,县级以上工商行政管理部门依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。没收非法财物拍卖或处理的款项以及没收的违法所得必须全部上缴国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

3.责令接收单位清退该人员。所谓责令接收单位清退该人员,是执法机关在行政执法过程中,发现并经确认公务员辞去公职或者退休后有到与原业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职的情况的,责令接收该离职公务员的单位将其辞退,不让其再在该单位任职。这一行政处罚也由县级以上工商行政管理部门实施。

(四)接收单位的法律责任

根据《公务员法》第102条第2款的规定,公务员辞去公职或者退休后违反规定从业的,工商行政管理部门除对违法行为人进行相应的处罚外,还要对接收单位进行处罚。离职公务员辞去公职或者退休后违反规定从业,主观上是离职公务员的责任,客观上则是接收单位的责任。所以,接收单位对违法从业的离职公务员有清退的义务,工商行政管理部门可以根据情节轻重对接收单位处以被处罚人员违法所得1倍以上5倍以下的罚款。

三、机关错误人事处理的法律责任

规定机关就其错误的人事处理向公务员承担责任是依法行政原则的要求。机关因错误的人事处理决定,侵犯公务员合法权益的,应当对公务员承担法律责任,正是依法管理原则的体现,也是机关实行以人为本和有错必纠原则的体现。

(一)“错误的具体人事处理”的范围

所谓“具体的人事处理”是指公务员主管机关或者公务员所在机关针对特定公务员个人作出的影响其权利义务的人事处理决定。“具体的人事处理”对其他公务员不产生影响。除具体的人事处理外,机关作出的人事处理还有一类属于非具体的人事处理,例如在机构改革中,政府决定撤并某类机构,这种撤并决定涉及机构中的人员的职位与人事关系的变动,也属于一种人事处理决定,但它是针对不特定人员的人事处理,一般是由机关以规范性文件形式作出的,属于行政法上的抽象行政行为。

“具体的人事处理”范围涉及公务员管理的各个环节,如录用、考核、职务的任免与升降、奖励、惩戒、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退退休等等。机关的人事处理,以对公务员是否有利为标准,可以分为授益性和损益性的人事处理。录用、奖励、职务晋升的决定等,均属于授益性的人事处理。辞退、处分等属于损益性的人事处理。一些人事处理是属于授益性的,还是属于损益性的,需要具体情况具体分析。例如,机关作出的交流决定,如果符合公务员的个人意愿,对该公务员来说是授益性的;否则则为损益性的人事处理。

由于我国行政诉讼法未将机关内部行为纳入行政诉讼范围,因此,一项具体人事处理是否错误,是由公务员主管机关或者作出具体人事处理的机关的上级机关或者县级以上领导机关来认定。一般来说,“错误的具体人事处理”即为违法的人事处理,包括:作出处理决定的机关主体资格不合法,或者作出处理决定的机关超越权限,或者人事处理的内容违反法律规定,以及人事处理的程序不符合法律的规定。但有时“错误的具体人事处理”与“违法的具体人事处理”并不完全等同。有些违法的人事处理,在形式上或者主体上有瑕疵,但经过补正后其效力不受影响,作出决定的机关无须撤销该决定,而只需承担补正的责任。“错误的具体人事处理”则是给公务员的权利义务带来实质影响,并且应当是予以撤销的决定。

(二)机关因错误的具体人事处理应当承担的民事责任

1.机关因错误的人事处理应当承担民事责任的前提条件。所谓民事责任,又称民事法律责任,是指公民、法人或其他组织因违反合同或者不履行其他义务,或者由于过错侵害国家的、集体的财产或他人的财产和人身所应当承担的法律后果。民事法律责任分为两大类,即违反合同的民事责任和侵权的民事责任。机关因错误的具体人事处理对公务员造成名誉损害应当承担的民事责任就属于侵权的民事责任。

根据《公务员法》第103条的规定,机关承担对公务员的民事责任的前提条件是其错误的人事处理对公务员造成了名誉损害。这一条件包含以下三层含义:第一,机关有给予公务员错误人事处理的事实,如机关给予某公务员错误的撤职或免职处理等。第二,这一人事处理是具体的人事处理,如不该给予某公务员处分而作出了给予其处分的决定等。如果仅仅给予某公务员错误的批评教育则不属于具体人事处理的范围。第三,由机关作出的该具体人事处理对公务员造成了名誉损害的事实。以上三个条件必须同时具备,机关才应当承担相应的民事责任。如果机关对公务员作出了错误的人事处理,但并未对公务员的名誉造成损害,机关就不需要对公务员承担民事责任。

2.机关因错误的具体人事处理应当承担的民事责任的形式。从行政责任的承担方式划分,行政责任分为:①行为责任,包括停止违法行为、撤销违法的行政行为、履行职务或法定义务、恢复原状、返还原物等;②道义责任,也称精神责任,包括通过批评、赔礼道歉承认错误;③财产责任,包括赔偿损失、罚款;④人身责任,例如行政拘留。

机关对错误的具体人事处理,首先应当予以纠正。《公务员法》第92条规定:“公务员申诉的受理机关审查认定人事处理有错误的,原处理机关应当及时予以纠正。”其次,处理机关应当就错误的具体人事处理对公务员合法权益造成的侵害后果承担相应的责任。

根据《公务员法》第103条的规定,机关对错误的具体人事处理承担民事责任的形式包括:赔礼道歉、恢复名誉、消除影响,以及对造成的经济损失依法给予赔偿。

赔礼道歉适用于行为人因主观上的过错侵犯他人的人身权、财产权的情形。作为自然人,当公务员的名誉遭受侵害时,对于情节轻微的,受害的公务员可以要求机关或请求人民法院强制机关当面承认错误和表示歉意。