2.残疾人扶贫。经中国政府批准的《中国残疾人事业“八五”计划纲要》和《中国残疾人事业“九五”计划纲要》，都有残疾人扶贫配套实施方案。1998年国家专门制定《残疾人扶贫攻坚计划（1998～2000年）》，确定残疾人扶贫的目标、任务、途径、措施、政策，对残疾人扶贫工作进行全面部署。地方各级政府也相应制定了本地残疾人扶贫攻坚计划，在人力、财力、物力等方面给予大力支持。从1992年起，国家设立康复扶贫专项贷款，对贫困残疾人予以扶持。到2000年底，全国贫困县都建立了残疾人服务社，在全国贫困地区初步形成了农村基层残疾人扶贫服务体系，为残疾人扶贫工作提供了重要的组织保障。针针对残疾人参加生产劳动有一定困难的实际情况，我们把残疾人扶贫开发的重点放在那些适合残疾人特点的种植业、养殖业、手工业和家庭副业；在项目选择上更加强调适合当地市场经济发展需要，与地方支柱产业相配套、兼顾残疾人特点的项目；选择资金覆盖面大、效益到户率高、与直接提高贫困残疾人收入有密切联系的项目。通过培训提高贫困残疾人的能力。“八七”计划期间，扶贫系统为农村残疾人举办了多种类型的农业实用生产技术培训。
3.妇女扶贫。1994年《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出，要进一步动员贫困地区妇女积极参与脱贫行动。中华全国妇女联合会通过建立扶贫联系点、联系户，开展文化技术培训和小额信贷，组织贫困地区妇女劳务输出、手拉手互助以及兴办妇女扶贫项目。国家广泛动员社会力量，关注贫困妇女，支持各种帮助贫困地区妇女的社会救济活动。如救助贫困母亲的“幸福工程”、专门资助贫困地区失学女童的“春蕾计划”、援助西部缺水地区妇女的“母亲水窖工程”等。
社会福利法律制度
一、社会福利的概念
社会福利是指，国家和社会通过举办各种福利事业和采取各种福利措施，为社会成员提供基本生活保障并不断改善生活状况的一种社会保障制度。[韩君玲著：《劳动与社会保障法简明教程》，商务印书馆2005年版，第265页。]社会福利最广泛的概念是将社会保障与社会福利两个概念混用。而我们一般使用狭义的社会福利概念。社会福利旨在为提高和改善人们的生活质量以及人们的全面发展而提供的物质帮助和服务设施，例如住房津贴、教育津贴、青少年津贴、老年公寓、博物馆等。[刘翠霄：《我国社会福利制度的现状和问题》，http：//www.iolaw.org.cn/paper/paper220.asp。]
二、社会福利制度的立法概况
（一）我国传统福利制度的建立和内容
我国的社会福利制度建立于20世纪50年代，1951年8月发布了《关于城市救济福利工作报告》，报告由民政部门负责组织实施，保障对象主要是无依无靠的城镇孤寡老人、孤儿或弃婴、残疾人等。民政部门通过设立福利机构为这些孤老残幼人员提供保障。福利机构分为社会福利事业和社会福利企业两类。福利事业机构包括各种收养性的福利院、精神病院等；福利企业主要是通过为残疾人提供就业机会，解决残疾人的生活保障问题。民政部主管的这些福利只覆盖了总人口不到1%的城镇极少数特殊人群。1950年6月《工会法》、1953年劳动部《劳动保险条例实施细则修正草案》对企业职工的生活困难补贴、探亲补贴、取暖补贴作了规定，还规定企业应设立食堂、托儿所，所需费用由企业行政或资方负责。1953年《关于统一掌管多子女补助与家属福利等问题的联合通知》、1954年《关于各级人民政府工作人员福利费掌管使用办法的通知》、1956年《关于国家机关和事业、企业单位1956年职工冬季宿舍取暖补贴的通知》以及1957年《关于职工生活方面若干问题的指示》，这些法规对国家机关、事业单位职工的冬季取暖、生活困难补助、职工住宅、上下班交通、职工家属医疗补助、生活必需品供应等问题作了全面的规定。由此，绝大多数企业职工以及国家机关和事业单位工作人员的福利需求按规定由其所在单位提供，并且是我国社会福利的主体。[该项福利的覆盖面占城市居民的95%以上，占总人口的25%以上。]企业职工的福利由劳动部负责和管理，而国家机关、事业单位工作人员的福利由政府人事部门负责。可以看出，我国的社会福利是由民政福利、企业职工福利以及国家机关和事业单位职工福利三部分组成。
（二）我国现行的社会福利制度
1.我国传统福利制度的弊端
20世纪80年代开始的经济体制改革带来了社会结构的巨大变化，传统福利制度日益暴露出一系列不适应新社会环境的弊端：一是，国有企业改革必然使企业成为自主经营的经济实体，它们要与所有企业一起参与市场竞争，在这种情况下，企业尤其是一些老企业，由于背负沉重的职工福利负担，所以难以与新生企业公平竞争，面临更大的破产风险，而且职工所在的企业一旦破产，职工及其家庭能够获得的福利待遇将没有着落，生活将立即遇到极大困难；二是，企业的福利待遇将企业与职工紧紧地拴在一起（例如单位分配的住房、职工子弟就读的子弟学校等，形成了企业与职工之间的人身依附关系），不同企业或单位，职工的福利待遇会有很大差异，有些单位职工的福利甚至高于工资，这就阻碍了劳动力的合理流动和市场经济所需要的统一劳动力市场的形成；三是，优厚的福利待遇由于是平均分配，所以不但没有发挥它激励劳动者积极性的功能，反而助长了人们的懒惰和依赖心理，影响企业的效率和发展；四是，经济体制改革带来经济结构多元化，农村人口流入城镇，进入不同所有制企业和单位就业，他们连应当享受到的社会保险待遇都享受不到，何谈享受社会福利待遇。这种从制度建立之初就对农民实行的不平等待遇，在社会主义市场经济下不能再延续下去，否则会继续扩大城乡差距，城乡隔离的二元社会经济结构也无法打破。可以看出，在市场经济下，传统福利制度不但不能适应不同社会成员的需求[我国现有的社会福利服务只能满足5%的社会需求，这里的社会福利服务主要指为老年人、残疾人提供的养老和寄养机构。]，而且直接对企业的发展，最终也对整个经济的发展产生影响，也会酿成社会不稳定因素。
2.我国现行福利制度的改革发展
随着国有企业改革的不断深入，国有企业及其职工的数量有了较大的减少，加之国有企业和国家机关、事业单位职工的福利事业逐步走向社会化，因而，单位和企业对于社会福利事业的投入大大减少，负担大大减轻。与此同时，国家和社会举办的福利事业在迅速发展，不断满足不同社会成员对于福利项目的需求。1993年4月民政部《国家级福利院评定标准》，同年8月《社会福利企业规划》，1994年《中国福利彩票管理办法》，1997年4月民政部与国家计委联合发布的《民政事业发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》以及1999年12月《社会福利机构管理暂行办法》，从这些法规可以看出，无论是社会福利院和社会福利企业的发展、福利资金的筹集，还是残疾人就业、社会福利机构的管理等，民政部门作为我国福利事业的主管机构将把我国的社会福利事业逐步从官方举办引向社会举办，并按福利需求设立福利项目，例如将原来单一的以集中收养孤寡老人的养老院，按照老年人的不同需求设立养老院、老年公寓、老年护理服务、老年家政服务等福利项目，并面向所有有福利需求的老年人。民政福利的社会化不仅使民政福利走出封闭，而且提高了民政福利机构的效率。与此同时，社会办的福利机构也在迅速发展。尤其是社会办的社会福利企业，其发展势头甚至超过了官办福利企业。[有数字表明，到20世纪90年代末，官办福利企业占福利企业总数从65%下降到14%，社会办的福利企业从35%上升到86%，就业的残疾人数占到福利企业就业残疾人总数的84%。参见郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第351页。]我国社会福利事业的改革虽然没有社会保险改革进展快、步伐大，但是它正在缓慢地朝着社会化、规范化的方向发展。
三、社会福利制度的基本内容
（一）公共福利
1.住房福利。我国的住房福利制度经历了三个阶段。[人民日报楼市专题：房改，照亮回家的路，2007年08月02日，http：//finance.qq.com/a/20070802/000250.htm。]
（1）福利分房制度的存在。等国家建房、靠组织分房、要单位给房，俗称“等靠要”。
（2）住房制度改革的实施。1988年中国住房制度改革的大幕徐徐拉开。之后，公房出售、住房公积金制度完善、国家安居工程等房改重要内容相继开展。1989年国务院颁布《关于在全国城镇分期分批推行住房改革的实施方案》后，城镇居民福利分房开始向住房商品化、私有化方向改革。1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，规定以标准价出售公房，1994年建设部、国务院房改领导小组、财政部联合发布《城镇经济适用住房建设管理办法》。1998年底，中央政府宣布停止企事业单位的福利分房后，职工按标准价购买了住房。同时确立了由单位和职工各缴费50%的住房公积金制度[《构建和谐社会完善社会保障专题之一：警惕住房公积金成垄断行业变相福利》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2006-11/15/content_5331827.htm。]，[按照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》规定：职工和单位住房公积金缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%，缴存住房公积金的月工资基数，原则上不应超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的两倍或三倍。]并为职工建造和出售经济适用房。有些城市为居民提供廉租房或房租补贴。为弥补经济适用房政策的不足，1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》标志着，实行40余年的住房福利分配制度取消了，住房制度改革全面展开，住房实物分配被取消，实行住房分配货币化；并针对“最低收入家庭”提出了“廉租房”政策，规定“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租用由政府或单位提供的廉租住房。”
（3）保障房制度的推行。1999年建设部《城镇廉租房管理办法》重点是由政府提供廉租房，并没有提到房租补贴。2004年3月在此基础上五部委共同颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，明确规定以住房补贴作为解决低保对象住房问题的主要方式。各级政府已经开始将解决中低收入居民住房难的问题作为当前房地产调控的重点，大力推行“廉租房”、“限价房”等保障性住房，为中低收入人群实现自己的住房梦想提供了专属的“舞台”。到“十一五”末，中国廉租住房制度保障范围将从城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭，中央财政将对中西部地区给予专项支持。国务院总理温家宝2007年8月1日主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。[参见http：//www.molss.gov.cn/gb/news/2007-08/02/content_190307.htm。]