3.投资政策
不论是实际中的经济现象还是凯恩斯的投资乘数理论，都说明投资是经济增长的动力。在任何社会，社会总投资都可以分为政府投资和非政府投资两大部分。政府投资通常又被划分为生产性投资和非生产性投资两大类。以政府为主体的投资实际上是政府干预经济的重要手段。由于预算拨款是政府投资资金的主要来源，一国政府的各项财政支出的规模、结构和方向反映了政府投资政策的取向。根据马斯格雷夫的财政支出经济发展阶段论，经济发达地区在财政支出结构上其社会性支出应该占重要比重，经济不发达地区其经济建设支出和政府维持性支出占重要比重。这一理论套用于政府投资行为，至少提供两条经验：第一，从经济发展的纵向阶段来看，随着市场体制的日愈成熟，政府的非生产性投资份额应相应上升；第二，从经济发展的同一阶段分析，为了平衡区域发展，中央政府应把投资重心转向对资金吸引能力较弱的经济不发达地区。
结合我国的情况，在计划经济年代，政府具有强大的经济建设职能，高度集权的中央政府成为实际上整个社会唯一的投资主体，其预算安排的投资支出成为社会总投资的来源。地方政府既没有投资自主权，也没有投资能力，经济发展完全取决于中央政府的投资政策。在计划经济向市场经济转变的过程中，我国进行了政府对企业，中央对地方的放权让利改革，形成了经济建设中的投资主体多元化，企业的投资主体地位不断增强、地方政府的经济权力范围扩大。相反，中央政府在经济领域的掌控作用逐渐淡出。但在转轨时期，市场机制并不完善，地方政府财力有限，地方政府要推动经济发展，落后地区要享有均等的公共服务仍然离不开中央政府的直接投资。
在现阶段，在中央政府的投资支出中，用于生产性的投资支出仍然偏多。按照公共财政的投资原则，政府应退出商场竞争性领域的投资，不再参与企业的具体活动。因此，在生产性的投资结构中，中央政府应逐步取消政府对一般营利企业任何形式的资助，真正实现政企分离，加强基础设施投资，重点向农村倾斜。在支付能力既定的条件下，如果生产性支出偏多，就会引起非生产性投资不足。相关数据显示，在教育、文化、科研、卫生及社会保障等公共事业的支出中，中央政府的资金责任较小，地方政府需要承担大约70%～90%的资金责任。以教育投入为例，从国际上看，中央和地方对教育的财政投入分担比例一般为60∶40，而我国中央政府与地方政府对教育的财政投入分担比例平均为10∶90。在社会受益最明显的小学义务教育投入方面，99%以上的财政投入是地方财政，中央对小学义务教育投入的比例不足1%。当财政支出责任过度向地方倾斜，而地方的财力很难与之相匹配时，必然会由于地方财政尤其是县乡财政困难而影响了对各公共事业的投入。因此，中央政府应继续保持生产性投资的下降趋势，同时不断增强投资的社会公共服务取向。
四、区域行政视角下我国地方政府的角色分析
1.经济人角色
西方公共选择理论假定，社会中的个体都是“经济人”，经济人是理性的，在行为时总是作出有利于自身利益的选择，并追求自身利益的最大化。根据这一假定，公共选择学派认为，由经济人组成的组织，其组织行为从整体而言也具有经济人特征；人们加入组织的目的是成员可以通过组织追求自身利益最大化。让公共选择理论闻名于世的是该学派将经济学方法和经济人行为假定扩展到政治领域，尤其将收益分析法用于分析政府行为，提出了一个非常有影响的重要论点，即：政府作为经济人，追求自身利益的最大化。实际上，这一论点隐含着一个前提，只有作为独立的利益主体，政府才具有“经济人”行为特征。以此为据，进一步延展，在分权的前提下，地方政府作为利益主体具有“经济人”行为特征。结合我国实际，在传统的计划经济时代，中央政府的计划涵盖国民经济各方面并且一统到底。受控于计划，地方政府缺乏本地区经济社会发展的决策权和财权，实际上成为中央政府的附属物。在高度集权之下，地方利益消解在国家整体利益之中。地方的利益主体性消失，很难说其行为具有明显的经济人行为特征。1978年后，我国进行了放权式的改革，原先由中央政府牢牢控制的计划权力、外贸经营权及金融控制权等被大大分散，东部沿海开放区的地方政府被赋予税收、信贷、外贸和引进外资方面较大的自主权，尤其是在财政体制的渐进改革中，从财政包干制开始就确立了地方政府“剩余占有者”的地位，使地方政府成为独立的利益主体。按照公共选择理论，地方政府的“经济人”特征来源于地方政府工作人员，主要是官员的“经济人”本性，地方政府对自身利益的追逐实质是地方官员的自利行为。在此基础上，地方官员的利益目标与地方政府的利益目标是一致的。
在政治生涯中，地方官员对利益的追求首先表现为对政治目标的追求，即保住现有职位，并谋求仕途上的步步晋升。在目前金字塔形的权力结构体系下，下级官员的任命层层受制于上级官员，地方最高行政长官的任命受控于中央，因而地方主要官员要保住职务并获得晋升就必需取悦于中央政府，这促使地方主要官员不仅要维护地方的稳定，接受上级宏观调控，还要努力提供优质的公共服务，为当地社会经济发展创造软环境，包括维护市场秩序、提供优质的基础设施及提供制度和技术创新激励等。简而言之，只有良好的政绩，地方政府才能获得中央政府的支持。但是在当前中央政府对地方政府的政绩考核中，“德、能、勤、绩、廉”的考核内容较为空泛，大多是设立一些定性的指标，具有很大的伸缩性和随意性，使评价的可操作性很难把握。为了寻求最终的考评结果，那些易于量化的指标度，如GDP增长速度、GDP总量、人均GDP、财政、税收等成为判断各地方政府政绩的核心指标，最终形成了各地方政府对GDP指标的迷恋。从理论上说，GDP只反映经济增长的“产出”“总量”而没有反映其“投入”，地方政府单纯地追求GDP增长，就会采用粗放型的经济增长方式，忽视结构、质量、效益，忽视生态建设和环境保护。
其次，地方官员对利益的追求表现为对经济利益目标的追求，即从财富的占有、消费和支配中获得满足。由于个人经济利益蕴含于部门经济利益，部门经济利益又蕴含于地方经济利益之中，政府官员可以通过政治目标的追求来实现个人经济利益，这在客观上起到了维护地方利益、促进地方经济发展的作用。但是官员对个人私利的追求所产生的不利影响非常明显，主要体现在：第一，部门的预算分配，是部门官员掌控的财权，它取决于部门管辖的事务和人员的编制。官员的财权越大谋取更多部门利益和个人私利的机会就越大。为了获取更多预算拨款，部门官员通常采取两种方式，一是千方百计地扩大编制以追加人员经费，使机构臃肿、职责难以划分、工作相互推诿、工作效率低下成为政府部门的通病；二是千方百计地扩大管辖的事务范围或者宣称经费不足是服务欠佳的原因以追加事业经费。前者造成了各部门之间的职能交叉，后者的直接后果是公共支出的浪费。第二，当地方的利益和中央的利益产生冲突时，一方面由于缺乏有效的地方政府约束机制，另一方面，地方政府和地方居民经济利益的一致性，促使地方政府完全有可能为了实现本地区经济利益最大化与中央政府讨价还价，或者与其他地方政府“合谋”与中央博弈，甚至采取与中央政府政策表面一致而实际相悖的行为，造成大量的“上有政策，下有对策”现象，如政策的替换性执行、政策的选择性执行、政策的象征性执行及地方的土政策等。第三，在中央政府放权让利的过程中，形成了各地区之间的竞争关系。随着竞争加剧，在缺乏有效的协调和关税保护等措施的情况下，实行地方保护主义成为地方政府的理性选择。地方保护主义主要采取以下形式：一是重复建设，搞“大而全”“小而全”的经济体系。二是设置壁垒，相互封锁市场，限制外来商品在本地的销售。三是通过税收、价格、收费和补贴等手段推行优惠政策，前期应用于本地企业，后期应用于加强开发区的招商引资力度。四是地方政府与当地法院合谋让本地企业通过破产的方式保护本地利益。无论哪一种保护形式，其结果都是破坏了我国统一市场的形成。四是市场的缺陷需要政府的干预，但政府官员并不总是为公共利益的实现而存在，当现行制度无法对官员的权力运用进行有效监督时，以权谋私的现象就会在社会蔓延。其表现形形色色，政府部门利用职权开展创收活动，公务员设租、寻租，权力参股，权力干预竞争等。这些行为不但损害了市场的自由竞争，浪费了大量的社会经济资源，还强化了社会上的官本位意识，加大廉洁政府的建设难度，最终将影响公众对政府的信任和支持。
2.公共服务角色
20世纪80年代中期以来，新公共管理理论兴起，带动了政府再造运动在西方各国迅速扩展。其核心观点是：为了摆脱僵死的官僚制，政府部门应吸收私营部门的管理理念和管理技巧，进行以市场为导向的全面改革，塑造强调效率，注重绩效评估、引入竞争、弹性化管理、以顾客为中心的新型政府。在新公共管理理论的基础上，哈登特夫妇提出了新公共服务理论，它对前者的超越之处在于提出了公共行政的目的是公共利益和社会公平而不仅仅是对效率的片面追求。近几十年来，我国在推崇市场经济的同时已开始了转换政府角色的改革。
党的十六大第一次明确提出了要构建公共服务型政府的目标，要求政府为经济和社会的协调发展提供基本而有效的公共服务。由于公共产品的层次性，不同层级的政府在不同层次的公共服务的供给上效率并不一致。通常，经济越发达，地方政府在社会领域承担的职责越重要。蒂伯特在《地方支出的纯粹理论》中，通过居民的“以脚投票”机制展开分析，证明了地方政府提供公共服务是有效的。因此，地方政府作为区域行政的主体无疑成为地方公共服务的主要提供者并有权决定当地公共服务的构成、分配、决定公共服务是自己生产还是由私人部门生产。那么何为公共服务？一般认为，公共服务包括公共服务和公共产品。地方政府为当地社会提供的公共服务按领域可以划分为三种类型：经济性公共服务、社会性公共服务和制度性公共服务。
经济性公共服务是指地方政府为促进地方经济发展的公共服务，包括基础设施服务和生产性服务，前者如供水、供电、供气及交通设施等；后者如企业挖潜改造资金、科技三项费用支援农村生产支出等。从地方政府在经济性公共服务的投入上来看，总量有所增加，但其占财政支出的比重呈现出逐年下降的趋势。数据显示，20世纪80年代在50%以上，经逐年下降，至1994年降至30%以下。显然，这一比例对于“有限政府”对经济的干预力度来说仍然偏高。究其原因，一方面，是从计划经济向市场经济转变的过程中，受计划经济体制惯性的影响，部分财政资金未能及时退出市场竞争领域；另一方面，我国的市场体制还处于完善的过程中，市场机制未能有效发挥作用，地方经济的发展离不开政府的较多干预。近年来，基础设施建设的滞后往往成为地方经济发展的瓶颈。为改善这一问题，在投资结构上，政府对经济性公共服务的投资方向正从所谓的“生产性”逐渐转向“基础设施”，基础设施的投资规模不断扩大，投资结构趋向合理。政府重视基础设施建设，不断增加投资，保证了服务量的合理增长，至于服务的质量在现实中不容乐观。在各地，基础设施建设领域是公认的腐败重灾地。由于官员的权力没有受到有效的约束，基础设施的建设形成这样一个怪圈：基础设施的投资规模越大，投资效率越低、设施的利用率越低、工程的质量就越差。因此，地方政府在基础设施的建设上应以保证质量为目标，不断增加投入。