城市规划在编制过程中应突出综合性、政策性、超前性、长期性和科学性的特点。这些特点决定城市总体规划一方面解决着城市发展的技术性问题，另一方面还传接着国家和地方的方针与政策，且这种传接过程对城市规划的编制往往又起着决定性的作用。譬如，城市建设的总体控制与宏观引导等一些重大问题的解决，就必须以国家有关方针政策为依据。因此，在城市总体规划编制过程中，注重对当前城市发展和现实背景进行分析和研究，就显得意义十分重大了。
2.1国家政策和宏观背景
城市总体规划作为一项政府职能，必须依照相关法律法规进行编制和实施，做到依法规划；同时，城市总体规划的编制也必须考虑及兼顾社会经济发展的宏观环境，切实落实国家方针政策、行业规范和地方实施细则的指导意义。
2.1.1国家政策和部门法规体系
国家十五计划纲要提出“我国推进城镇化的条件已经成熟，要不失时机地实施城镇化战略”，要“有重点的发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展”。因此，一些发展条件好的中小城市将出现加快发展的趋势。
(1)国家政策
我国正处于经济高速增长和城镇化快速发展的时期，社会发展取得了举世瞩目的成绩，为维持和推动这一良好发展势头，国家不断积极调整宏观政策，以适应当前的发展变化。各种政策的调整必然影响城市总体规划的编制。
当前，城市总体规划编制面临的宏观政策背景主要有以下四个方面。
①国家宏观发展战略背景
自1999年西部大开发战略实施以来，在继续推进西部地区基础设施建设的同时，2003年为促进全国各个地区全面协调发展，国家高层开始愈加关注东北老工业基地，并提出了振兴东北的战略思想，努力逐步实现以“东部率先发展，中部崛起，西部开发，东北振兴”为宏观格局的全国协调发展局面。国家宏观发展战略对城市建设发展具有极大的推动作用，对城市总体规划的编制更是起到指引和导向的作用。
②国家产业政策背景
国家产业政策自1990年以来重点集中在六个方面：一是不断强化农业的基础地位，全面发展农村经济；二是大力加强基础产业，努力缓解基础设施和基础工业严重滞后的局面；三是加快发展支柱产业，带动国民经济的全面振兴；四是合理调整对外经济贸易结构，增强我国产业的国际竞争能力；五是加快高新技术产业发展的步伐，支持新兴产业的发展和新产品的开发；六是继续大力发展第三产业，同时要优化产业组织结构，提高产业技术水平，使产业布局更加合理。
国家产业政策是城市发展定位的依据。城市总体规划编制过程中必须从城市产业发展特点出发，考虑城市产业布局，安置产业用地，适应国家产业政策和产业技术发展要求。
③国家经济政策背景
我国的经济发展正处于持续快速增长阶段。经济体制改革的不断深化，行政体制改革和依法行政的推进，为经济发展创造了一定条件；中国消费结构的升级和城镇化速度的加快，将继续推动国民经济快速增长；宏观调控抑制了经济中不稳定、不确定的因素，供给条件进一步改善；国内经济和国外经济融合的加快，也将为国内经济发展创造一个非常有利的条件。
经济发展状况将是城市建设发展的基础。从国家宏观经济发展状况出发，制定城市发展计划和目标，是城市总体规划编制中对城市经济发展预测的主要依据。
④国家土地政策背景
节约用地、保护耕地是我国土地政策的核心。国家土地政策一方面通过开展土地利用总体规划，建立基本农田保护区，正确处理“一要吃饭，二要建设”的关系；另一方面也积极推进土地使用制度改革，运用土地经济杠杆合理配置土地。近期，我国土地政策收紧，对用地审批进行严格管理，在城市总体规划编制过程中也要充分考虑土地利用总体规划的要求，科学合理地解决用地增长及用地矛盾的问题。
此外，国家其他政策，如国家财政政策、国家农业政策、国家房改政策等的调整，对城市总体规划编制也存在一定影响，在编制过程中应该细致分析和考虑。
(2)城市规划法规体系
作为城市规划行政依据的城市规划法规体系，主要包括如下六个部分。
①城市规划法
《中华人民共和国城市规划法》是我国现行城市规划法规体系的核心。该法于1989年颁布，1990年开始正是施行，旨在调解城市规划与经济社会、城市建设及发展过程中的各项关系，确立城市规划法规与其他法律法规之间的相互关系，确立城市规划编制、审批的各类主题，建立城市规划行政的程序和框架；确定对违法行为的处置方式及执行主体；确立政府行政部门执行城市规划的职权范围及相应的运作机制。
②城市规划实施性行政法规
城市规划实施性行政法规主要是根据国家城市规划法建立国家整体的城市规划编制和实施的行政组织机制及相应的行政措施，如建设部发布的《城市规划编制办法》，建设部、国家文物局关于《历史文化名城保护规划编制要求》等。
③地方城市规划法规
地方城市规划法规主要是指由地方立法部门根据国家城市规划法和相关法律法规，结合地方社会、政治、经济、文化等方面的具体情况，进一步明确地方城市规划制度的具体框架，划分地方立法、行政、司法等部门之间的分工和相互协作，确定地方城市规划行政管理部门的基本组织和相应的职责权限，明确当地城市规划的编制、实施的具体程序和原则，建立城市规划与地方法规之间的相互协同关系，对违法行为处置的主体和相应的度量原则等。地方城市规划法规由地方立法部门制定，如《北京市城市规划条例》、《上海市城市规划条例》、《深圳市城市规划条例》等。
④城市规划行政规章
城市规划行政规章是由国家和地方城市规划行政主管部门制定的，由有关保证城市规划顺利开展的规章制度构成城市规划的行政规章，如《深圳市城市规划标准与准则》、《上海市城市规划管理技术规定》等。
⑤城市规划技术标准和技术规范
城市规划技术标准和技术规范是城市规划行政的重要技术性依据，也是城市规划行政管理具有合法性的客观基础。它所规范的主要是城市规划内部的技术行为，它的内容应当能够覆盖城市规划规程中所有的、一般化的技术性行为，也就是在城市规划编制和实施过程中具有普遍规律性的技术依据。目前，我国已经颁布了《城市用地分类与规划建设用地标准》、《城市居住区规划设计规范》以及涉及城市道路、城市规划基本术语、城市市政工程和建筑设计等方面的一系列技术标准与规范。
⑥城市规划相关的法律法规
城市规划与城市建设和发展过程中的其他所有行为密切相关，城市规划既受到规范这些行为的法律法规的制约，同时也对这些行为进行规范。从广义规划法体系上讲，《土地管理法》、《环境保护法》、《文物保护法》及基本建设投资法、市政公用事业法等法律法规也应包含其中。
我国现行的城市规划法规架构已经较为齐全，能够为城市发展建设提供指引，并解决因土地的使用和发展而引起的利益冲突；同时，也能随着发展变化不断修正完善，以适应现时的情况和形势。
2.1.2近期大政方针对城市发展的宏观指导
随着城市建设对城市经济影响的重要性的提高，国务院和建设行业对城市规划的重视程度有了很大提高，近期出台了一些对城市规划有影响的政策，对城市总体规划具有指导意义。
(1)城市各类开发区的管理规定(发改外资〔2003〕2343号)
2003年12月30日，中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国建设部、中华人民共和国商务部向各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构联合发布了关于《清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限》的通知。该通知提出在城市总体规划中按照具体规定(国办发〔2003〕70号文件)“对各类开发区进行整改，坚决纠正违规擅自设立开发区、盲目扩大开发区规模的现象，切实解决开发区过多过滥、违规用地等突出问题，促进开发区规范、协调地发展”。
(2)城市建设中的有关规定和限制(建规〔2004〕29号)
2004年2月12日，中华人民共和国建设部、中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国财政部联合对各省、自治区、直辖市人民政府发布《关于清理和控制城市建设中脱离实际的宽马路、大广场建设的通知》。通知提出为切实贯彻落实中央经济工作会议精神，确保城市建设健康发展，应做好五项工作，其中与城市总体规划相关的主要有两项：“一是暂停城市宽马路、大广场的建设，自本通知印发之日起，各地城市一律暂停批准红线宽度超过80m(含80m)的城市道路项目和超过2公顷(含2公顷)的游憩集会广场项目。在此之前，已经批准的2公顷以上(含2公顷)的游憩集会广场项目，尚未竣工的，一律暂停建设；对已经办理规划、用地和开工批准手续，但尚未动工的，一律暂停开工；已经批准，但尚未办理用地和开工批准手续的，一律暂停办理用地和开工批准手续。”“二是规范城市广场、道路建设规划，各地建设城市游憩集会广场的规模，原则上，小城市和镇不得超过1公顷，中等城市不得超过2公顷，大城市不得超过3公顷，人口规模在200万以上的特大城市不得超过5公顷；而且在数量与布局上，也要符合城市总体规划与人均绿地规范等要求。建设城市游憩集会广场，要根据城市环境、景观的需要，保证有一定的绿地。目前拟建设的游憩集会广场，不符合上述规定标准的，要修改设计，控制在规定标准内。城市主要干道包括绿化带的红线宽度，小城市和镇不得超过40m，中等城市不得超过55m，大城市不得超过70m；城市人口在200万以上的特大城市，城市主要干道确需超过70m的，应当在城市总体规划中专项说明。目前拟建设的城市道路，超过上述规定标准的，要修改设计，控制在规定标准内。要改进城市道路交通规划管理，针对城市交通中存在的问题，合理规划路网布局，加大路网密度，改善交通组织管理。”
(3)城镇体系规划的要求(建规〔2003〕43号)
2003年2月28日，中华人民共和国建设部对各省、自治区建设厅下达了《关于加强省域城镇体系规划实施工作的通知》，其中对规划提出了新的要求，即“规划要从全局出发，按城乡一体、协调发展的原则，认真确定城镇化和城镇发展战略，确定区域基础设施和社会设施的空间布局，确定需要严格保护和控制开发的地区，明确控制的标准和措施，确定重点发展的小城镇，提出保障规划实施的政策和措施。要按照204号文件和《城市规划强制性内容暂行规定》(建规〔2002〕218号)的要求，明确省域城镇体系规划的强制性内容，提高规划的可操作性”。
(4)城市规划内容的有关规定(建规〔2002〕218号)
2002年8月29日，中华人民共和国建设部向各省、自治区建设厅，直辖市建委、规划局下达了关于印发《近期建设规划工作暂行办法》、《城市规划强制性内容暂行规定》的通知。通知中含两个附件：《近期建设规划工作暂行办法》和《城市规划强制性内容暂行规定》。城市总体规划中应贯彻通知的内容。
近期建设规划工作暂行办法指出，设市城市人民政府负责组织制定近期建设规划。近期建设规划的基本任务是：明确近期内实施城市总体规划的发展重点和建设时序；确定城市近期发展方向、规模和空间布局，自然遗产与历史文化遗产的保护措施；提出城市重要基础设施和公共设施、城市生态环境建设安排的意见。近期建设规划的期限为五年，原则上与城市国民经济和社会发展计划的年限一致，其中当前编制的近期建设规划期限到2005年。近期建设规划必须具备的强制性内容包括：
①确定城市近期建设重点和发展规模。
②依据城市近期建设重点和发展规模，确定城市近期发展区域。对规划年限内的城市建设用地总量、空间分布和实施时序等进行具体安排，并制定控制和引导城市发展的规定。
③根据城市近期建设重点，提出对历史文化名城、历史文化保护区、风景名胜区等相应的保护措施。
近期建设规划必须具备的指导性内容包括：
①根据城市建设近期重点，提出机场、铁路、港口、高速公路等对外交通设施，城市主干道、轨道交通、大型停车场等城市交通设施，自来水厂、污水处理厂、变电站、垃圾处理厂以及相应的管网等市政公用设施的选址、规模和实施时序的意见。
②根据城市近期建设重点，提出文化、教育、体育等重要公共服务设施的选址和实施时序的意见。
③提出城市河湖水系、城市绿化、城市广场等治理和建设的意见。
④提出近期城市环境综合治理措施。
城市人民政府可以根据本地区的实际情况，决定增加近期建设规划中的指导性内容。