第四节 强制执行
一、强制执行的概念和性质
《行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”从这一规定可以看出，强制执行是指公民、法人或其他组织在法定限期届满之后，不履行具体行政行为为其设定的行政法义务时，执法机关依法强制或申请法院强制其履行义务或达到与履行义务相同状态或效果的行为。强制执行以被执行人逾期不履行行政法义务为前提。被执行人不履行义务有两种情形：一是继续从事已被明令禁止的行为，如已被责令停产停业，但被执行人却无视执法机关关于停产停业的指令继续从事经营活动的情形；二是不履行行政决定设定的给付义务，如不缴纳税款或罚没款项的情形。
由于强制执行主体包括行政执法机关和人民法院，因此，关于强制执行性质的认识一直存在较大分歧，归纳起来主要有两种观点，即内容说与主体说。
内容说认为：强制执行的性质是由强制执行的内容决定的，无论是执法机关自己强制执行，还是经申请由法院强制执行，其内容都是被执行人拒绝履行的行政法义务，因此，强制执行的性质属于行政强制的范畴。
主体说认为：决定强制执行性质的主要因素是强制执行主体，因此，只有执法机关自己实施的强制执行才属于行政强制的范畴，经申请由法院实施的强制执行，理应属于司法强制的范畴。
事实上，强制执行包含两种行为，即强制行为和执行行为。强制行为，是指将国家强制力适用于被执行人的行为，行为主体是执法机关或司法机关；执行行为，是指被执行人履行行政法义务的行为，行为主体是被执行人。强制行为与执行行为既不能相互混同，也不能相互替代。无论自觉执行还是强制执行，执行主体都是负有行政法义务的当事人，执行内容都是具体行政行为赋予当事人的行政法义务。以强制扣划银行存款为例，被执行人的银行存款虽然是由执法机关或司法机关决定并由银行协助扣划的，但不能因此否认被扣划的款项是由被执行人支付的客观事实。可见，强制执行仅意味着执行方式的改变，不意味着执行内容与执行主体的改变，因此，强制执行理当属于行政强制的范畴。
二、强制执行的原则
强制执行既涉及国家和社会公共利益的维护，也涉及被执行人合法权益的维护，因此，在必须遵循行政基本原则的前提下，还必须遵循下列原则：
（一）先行告诫原则
告诫，是指执法机关在强制执行前提醒、劝诫被执行人自觉履行行政法义务的情形。先行告诫的目的，是让被执行人明白依法应当自觉履行行政法义务，否则，将承担不利法律后果，从而促使其自觉履行，避免“违背”被执行人意愿而强制执行。
（二）最低限度原则
最低限度，是指执行财产罚时，应当以不影响被执行人最低生活保障和不影响其履行赡养、抚养等法定义务为限。强制执行的宗旨是化解经济社会矛盾和维护稳定有序的经济社会秩序，同时既要维护国家和社会公共利益，也要维护被执行人的基本利益。被执行人不履行行政法义务时，依法应当承担强制执行的不利后果，但其基本权益任何时候都必须受到法律保护，因此，强制执行财产罚时不能顾此失彼，使被执行人及其赡养、抚养对象的生活失去最低保障。在法定或特定情况下，经执法机关确认，被执行人确无能力履行行政法义务的，强制执行应当终止。
三、强制执行的种类
强制执行主要包括间接强制执行和直接强制执行两种类型。
间接强制执行，是指被执行人逾期拒不履行行政法义务，执法机关使用间接手段迫使其履行义务或达到与履行义务相同效果的强制执行种类。间接强制执行包括代执行和执行罚两种方式。
直接强制执行，是指被执行人逾期拒不履行行政法义务，采用间接强制执行又不能达到执行目的时，执法机关对被执行人的人身、财物、行为直接采取强制措施，迫使其履行义务或达到与履行义务相同效果的强制执行种类。直接强制执行包括人身强制、财产强制和行为强制。
人身强制，是指执法机关对被执行人的人身采取强制措施，迫使其履行义务的情形，如公安机关对抗拒拘留的人实施强制拘留，卫生防疫部门对传染病患者实施强制隔离，以及交通管理部门对酗酒驾驶人员实施强制醒酒等等。
财产强制，是指执法机关对被执行人的财产采取强制措施，迫使被执行人履行行政法义务的情形，如查扣被执行人财物，并对查扣财物通过拍卖等形式变价处理，用变价款抵缴罚没款或直接扣划被执行人银行存款等。
行为强制，是指执法机关对被执行人的行为采取强制措施，强迫其履行作为或不作为义务的情形，如强制接受义务教育、强制许可、强制义务劳动等等。
四、强制执行的方式
（一）代执行
代执行，又称代履行，是指被执行人不履行行政法义务，而该义务又可以由他人代为履行时，请他人代替被执行人履行义务，由被执行人承担代执行费用的强制执行方式。代执行的前提，是被执行人不履行的行政法义务是可以由他人代为履行的，如排除妨碍、恢复原状、拆除违法建筑物和义务劳动等等。不能由他人代为履行的义务，必须由被执行人自己履行，如服兵役、接受义务教育等等。代执行是一种比较温和且实用的强制执行方式，但仅限于可以代替履行的作为义务，因而在适用范围上受到一定限制。
代执行人不是特定的，可以是执法机关，也可以是无利害关系的其他人，如义务劳动可以由任何劳务人员代为实施，由被执行人支付劳务报酬。日本法律规定代执行必须由行政机关自为；奥地利法律规定代执行可以由行政机关自为，也可以请第三者代为；德国法律规定代执行只能由第三者代为。我国法律尚未作出明确规定，由执行机关自为还是请其他人代为理论上存在争论，实践中也不难以强求统一，应当由执法机关根据实际情况选择适用。
代执行费用由被执行人承担，法律另有规定的除外。代执行费用必须以实际支出为限，不得超出，否则，便带有惩罚性。事前还是事后征收代执行费用法律没有具体规定。事前征收可以给予被执行人相应的心理压力，有促其自觉履行义务的效果；事后征收便于结算，避免因事前预收不准确而多退少补。
代执行应当注意下列事项：一是代执行三日前，应当催告被执行人自觉履行，被执行人履行的，停止代执行；二是代执行必须制作并向被执行人送达代执行决定书。代执行决定书主要应当载明以下内容：①被执行人的名称（姓名）和地址；②代执行的理由和依据；③代执行人的情况和代执行的方式与时间；④代执行的标的和费用等。三是代执行过程中，执法机关应当派员到场监督。四是代执行完毕，到场监督人员、代执行人和被执行人或见证人应当在执行文书上签名或盖章。五是代执行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。
（二）执行罚
执行罚，也称加处罚款或滞纳金，是指被执行人逾期不履行行政法义务时，执法机关依法科以新的金钱给付义务，敦促被执行人履行义务的强制执行方式。如《行政处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款……”再如，对到期不缴纳税款的，可每天处以应缴税款千分之二的滞纳金，以促其缴纳税款等。加处罚款与滞纳金按日连续递加计算，能够给当事人造成一定心理上和经济上的压力，具有迫使其自觉履行义务的效果，但加处罚款或滞纳金的数额不得超出当事人应当承担的金钱给付义务。
行政处罚是执法机关依法对当事人设定的行政法义务，执行罚是法律在行政处罚的基础上对被执行人设定的行政法义务，二者都具有罚的功能和内涵，但也存在以下区别：一是目的不同。行政处罚的着眼点是已经发生的违法行为及其危害后果，目的是通过对当事人的法律制裁使其以后不再违法，而执行罚的着眼点是被执行人未履行的行政法义务，目的是促使被执行人履行义务或达到与履行义务相同的效果或状态。二是性质不同。行政处罚属于制裁性法律责任，而执行罚属于强制性法律责任。三是原则不同。行政处罚坚持“一事不再罚”原则，同一违法行为只惩罚一次，而执行罚可以多次适用。
执行罚应当注意下列事项：一是执行罚适用于不能由其他人代为履行的行政法义务，必须由被执行人自己履行；二是执行罚的计算标准必须由法律、行政法规明确规定，执法机关不得自定计算标准；三是执行罚应当自被执行人履行义务的期限届满之日起，按日连续累加计算，但总数不得超出被执行人应当承担的金钱给付义务。
（三）强制扣缴
强制扣缴包括强制扣划和强制扣缴两种情形。
强制扣划，是指被执行人不履行行政处罚决定为其设定的缴纳罚没款义务时，执法机关依法从被执行人银行存款中强行扣划与其应当缴纳的罚没款（包括加处罚款）数额相当款项的强制执行方式。强制扣划必须有法律、行政法规的规定作为依据，如《关于加强市场和物价管理的通知》和《违反外汇管理处罚施行细则》等规定，对拒不履行缴纳罚没款义务的，物价和外汇管理机关可以从其银行存款中强行扣划。
强制扣缴，是指被执行人不履行行政处罚决定设定的缴纳罚没款物的义务时，执法机关可以依法从其另一笔款项中扣除并代为缴纳，或查扣被执行人所有或使用的物品，并以拍卖等方式变价，用变价款抵缴罚没款的强制执行方式。
（四）强制拆除
强制拆除仅限于不动产的强制执行，如《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；逾期不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”
五、强制执行的条件
强制执行直接涉及被执行人的人身权、财产权等基本权利，因此，法律为强制执行设定了一定的条件限制，只有满足这些条件才能强制执行。
（一）被执行人负有必须履行的行政法义务
被执行人负有的必须履行的行政法义务通常包括两类：一是法定义务，即法律、法规或规章直接规定的义务，如企业必须按期缴纳税款，必须按期年签等等；二是决定义务，即行政决定赋予当事人的义务，如行政处罚决定对当事人处以一定数额的罚款等等。
（二）被执行人拒不履行行政法义务
构成法律意义上的“拒不履行”必须具备两个条件，即客观上没有履行和主观上不愿意履行，两个条件缺一不可。拒不履行的具体表现是被执行人负有作为义务（如缴纳罚款）而不作为，或负有不作为义务（如停止违法行为）而继续作为。下列两种情形不构成“拒不履行”：
一是被执行人没有拒不履行的主观故意。虽然客观上被执行人没有履行行政法义务，但主观上并没有拒绝履行的故意。没有履行是因为客观条件的限制而无法履行，并非主观上拒绝履行而没有履行。
二是客观上开始履行。无论被执行人主观上是否愿意履行，但只要客观上开始履行的，也不构成“拒不履行”的情形。
（三）强制主体享有强制执行权
强制执行是通过国家强制力迫使被执行人履行行政法义务的法律措施或手段，因此，强制主体必须依法享有强制执行权。目前，我国法律、法规授权可以行使部分强制执行权的主体主要有：法院、检察、公安、工商、税务、海关、质检、交通、卫生、环保等机关。
六、强制执行的程序
强制执行程序，是指法律、法规关于强制执行方法、步骤和时间顺序等规定的总称。强制执行程序分为自行强制执行程序和申请强制执行程序。自行强制执行程序，是指执法机关自己强制执行的程序；申请强制执行程序，是指执法机关申请人民法院强制执行的程序。无论自行强制执行还是申请强制执行，都必须严格依程序实施，有效维护被执行人的合法权益不受侵害。
（一）自行强制执行程序
根据《行政强制法》第三十四的规定，被执行人未在行政处罚决定规定的期限内履行义务的，有强制执行权的执法机关可以依据《行政强制法》强制执行。实践中自行强制执行程序不尽相同，有的由案件调查机构负责强制执行，有的由案件核审机构负责强制执行。由案件调查机构负责强制执行还是由案件核审机构负责强制执行各有优劣，但从实践来看，由案件核审机构负责强制执行更为合适，理由主要有以下几点：一是便于统筹协调。案件核审机构对本机关行政处罚决定的执行情况掌握的比较全面，因工作关系与人民法院也有较多接触，负责强制执行既有利于对本机关强制执行案件作出统筹安排，也有利于协调与人民法院之间的关系和建立稳定、有效的协调配合机制，提高强制执行的效率和成功率。二是有利于解除案件调查机构的后顾之忧。由案件核审机构负责强制执行可以使案件调查机构从行政处罚决定的执行率中解脱出来，以比较超脱的心态负责案件调查处理。
无论调查机构负责强制执行还是核审机构负责强制执行（以下称执行机构），都应当履行下列程序：
1.立案
强制执行是执法机关强迫被执行人履行行政法义务的新的行政行为，不是案件调查处理行为的继续，因此，执行机构负责人应当指定本机构人员中业务熟练，经验丰富的执法人员承办执行案件，并履行立案程序，成立强制执行案件。被指定的执行人员应当制作强制执行立案审批表，并将强制执行立案审批表与行政处罚决定书等案件材料一并报分管领导审查批准。分管领导应当根据法律规定和具体情况作出是否立案的决定。
强制执行案件立案审批表应当一式一份入卷。强制执行案件立案审批表主要应当载明下列内容：①案件名称；②行政处罚决定书的文号、决定内容和当事人行使法律救济权利的期限等；③立案理由和法律依据；④被执行人的基本情况；⑤指定的强制执行人员姓名；⑥强制执行的方式；⑦执行机构负责人签署的意见和签名；⑧分管领导签署的意见和签名；⑨执行人员签名、制作日期和执法机关盖章等。
2.催告
催告，是指执法机关在强制执行案件成立后，强制执行前以书面形式告诫、规劝被执行人自觉履行义务，并告知其履行期限届满拒不履行将承担不利法律后果的程序制度。催告在强制执行程序中具有重要的实体意义和程序意义。实体意义在于通过催告，规劝和督促被执行人自觉履行义务或增大其自觉履行义务的可能性，有效节约执法成本和被执行人的执行成本；程序意义在于催告既是执法机关必须履行的法定程序，也是执法机关必须履行的法定义务，未经催告不得直接强制执行。
催告应当制作并向被执行人送达催告书。催告书具有告知、劝诫被执行人自觉履行义务和证明执法机关依法履行了催告程序或义务的双重证据意义，应当一式两份，一份送达被执行人，一份入卷。
催告书主要应当载明下列事项：①被执行人负有行政法义务的依据；②被执行人履行义务的期限和方式；③催告书规定的期限届满拒不履行将要承担的不利后果；④被执行人依法享有的陈述、申辩权利和行使权利的期限等。
在催告期间，对证据证明有转移或隐匿财物迹象的，执法机关可以立即强制执行。
3.陈述与申辩
在强制执行前执法机关不仅应当告知被执行人依法享有陈述与申辩的权利，而且必须给予被执行人陈述与申辩的机会。在催告与强制执行之间听取被执行人陈述与申辩意见具有下列实际意义：一是再次给予被执行人转变态度，自觉执行的机会。启动强制执行程序的主要目的，是对被执行人形成一种引而不发的真实威慑或压力，敦促其自觉履行义务，而听取被执行人陈述与申辩意见的过程可以敦促被执行人反复思考，转变态度，增大其自觉履行的可能性。二是被执行人确有实际困难的，可以通过陈述与申辩程序提出延期或分期执行的申请，以便执法机关进一步了解情况，必要时准予延期或分期执行。
执法机关应当充分听取和妥善处理被执行人的陈述与申辩意见，并对其提出的事实、理由和证据予以记录和复核；对事实、理由或证据成立的意见应当认真研究和处理。
4.调查
对经催告仍未履行义务且无正当理由的，执行人员应当结合被执行人的陈述与申辩意见认真调查搜集证据，查明被执行人履行义务的能力和拒不履行的事实、理由，以及采取何种强制执行方式比较合适等等。调查终结之后，应当制作强制执行案件调查终结报告。调查终结报告应当载明下列内容：①案件调查的基本情况；②被执行人履行义务的能力和拒不履行的事实、理由；③是否强制执行和有关延期或分期执行的建议；④强制执行方式和理由；⑤调查终结报告的制作时间等。
调查终结报告制作完成后，应当将调查终结报告与强制执行案件调查材料一并呈报分管领导审查决定。
5.决定
分管领导应当认真分析研究强制执行案件材料和调查终结报告，结合有关法律规定作出下列决定：对符合强制执行条件的作出强制执行决定，并责成执行人员严格依法组织实施；对无力履行义务等不符合强制执行条件的作出不予强制执行的决定，但应当责令被执行人向执法机关提交延期或分期履行义务的申请，并详细说明延期或分期履行义务的事由和延期或分期履行的期限。
对决定强制执行的，执行人员应当制作强制执行决定书。强制执行决定书主要应当载明下列事项：①被执行人名称（姓名）、地址等基本情况；②强制执行的理由和依据；③强制执行的方式和时间；④被执行人享有的复议和诉讼权利以及行使复议和诉讼权利的期限；⑤当事人自觉履行义务的期限；⑥执法机关名称、印章和日期等。
强制执行决定书一式两份，一份送达被执行人，一份入卷。强制执行决定书与催告书不得同时送达被执行人，同时送达的，强制执行决定无效。
6.执行
对强制执行决定书设定的自觉履行期限届满既未提起复议或诉讼，又未履行义务的，执法机关应当依法强制执行。
7.中止执行、终结执行和协议执行
中止执行，是指在强制执行过程中因某种特殊情况而使执行程止序暂时停止，待特殊情况消失后再恢复执行的程序制度。有下列情形之一的中止执行：①被执行人履行义务确有困难或暂无履行能力的；②第三人对执行标的主张权利且证据充分的；③强制执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；④执法机关认为需要中止执行的其他情形。
中止执行的情形消失后，应当恢复执行。对没有明显社会危害，被执行人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的不再执行。
终结执行，是指在强制执行过程中因出现某些特殊情形导致执行工作无法继续或者没有必要继续而停止执行，且以后不再恢复执行的程序制度。有下列情形之一的终结执行：①公民死亡和法人或其他组织终止，既无遗产可供执行，又无义务承受人的；②执行标的灭失的；③据以执行的行政处罚决定被撤销的；④执法机关认为需要终结执行的其他情形。
协议执行，是指强制执行时，在不损害公共利益和他人合法权益的前提下，执法机关与被执行人通过协商达成执行协议，由被执行人依执行协议履行行政法义务的程序制度。执行协议可以约定执行方式、期限或分阶段履行等内容。被执行人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或滞纳金。被执行人不履行执行协议的，执法机关应当恢复强制执行。
8.自行强制执行的注意事项
（1）不得在夜间或法定节假日强制执行，但情况紧急的除外。
（2）不得对居民生活采取停水、停电、停热、停气等方式迫使被执行人履行义务。
（3）对违法建筑物、构筑物和设施等需要强制拆除的，应当事先公告，限期被执行人自行拆除。被执行人在法定期限内不申请复议或提起诉讼，又不拆除的，可以依法强制拆除。
（4）被执行人逾期不履行金钱给付义务的，可以依法加处罚款或滞纳金。加处罚款或滞纳金的标准应当书面告知被执行人；加处罚款或滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。
加处罚款或滞纳金超过三十日，经催告被执行人仍不履行的，具有强制执行权的执法机关应当强制执行，没有强制执行权的执法机关应当申请人民法院强制执行。
（5）因强制执行需要采取查封、查扣或冻结措施的，应当依照《行政强制法》的有关规定查封、查扣或冻结。强制执行阶段或案件调查处理阶段查封、查扣的财物，需要变价抵缴罚没款的，必须通过拍卖等法定方式变价。变价款应当及时上缴国库，执法机关或任何个人不得以任何形式截留、私分或变相私分；变价款超出被执行人应当缴纳的罚没款数额的部分，必须返还被执行人。
（6）在强制执行过程或强制执行完毕后，据以执行的行政处罚决定被撤销、变更或执行错误的，应当恢复原状或退还财物；不能恢复原状或退还财物的，应当依法予以赔偿。
（二）申请强制执行程序
申请强制执行程序，是指执法机关申请人民法院强制执行的程序制度。被执行人在法律救济期限内既不提起复议或诉讼，又不履行行政处罚决定为其设定的义务的，没有强制执行权的执法机关应当依据《行政强制法》的有关规定，自期限届满之日起三个月内申请法院强制执行。申请强制执行应当履行下列程序：
1.催告
申请法院强制执行前，执法机关应当催告被执行人履行义务。催告的目的、意义与催告书的内容、送达程序等与自行强制程序相同。
2.申请
根据《行政强制法》第五十四条的规定，催告书送达十日后被执行人仍未履行义务的，执法机关可以向所在地有管辖权的法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的法院申请强制执行。
申请强制执行应当提供下列材料：①强制执行申请书；②行政处罚决定书和送达回证；③催告书及送达回证和被执行人的意见材料；④执行标的及相关情况；⑤执法机关法人资格证明文件和法定代表人身份证明文件；⑥法律、法规规定的其他材料。
3.受理、裁定与复议
法院对执法机关的强制执行申请应当在五日内受理。法院对执法机关的强制执行申请进行书面审查，对符合《行政强制法》第五十五条规定，且行政处罚决定具备法定执行效力的，除《行政强制法》第五十八条规定的情形外，应当自受理之日起七日内作出执行裁定。
有下列情形之一的，在作出裁定前应当听取被执行人和执法机关的意见：①明显缺乏事实依据的；②明显缺乏法律依据的；③其他明显违法并损害被执行人合法权益的。
对需要听取被执行人和执法机关意见的，人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定；裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达执法机关。
执法机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。
4.申请强制执行程序中的注意事项
（1）为保障公共安全，紧急情况下执法机关可以申请法院立即执行。经法院院长批准，自作出执行裁定之日起五日内执行。
（2）执法机关申请法院强制执行不缴纳申请费，执行费用由被执行人承担；以划拨、拍卖方式强制执行的，可以在划拨和拍卖款项中扣除执行费用。
（3）划拨的存款、汇款和依法变价的款项应当及时上缴国库，不得以任何形式截留、私分或变相私分。
（4）根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十二条的规定，执法机关申请法院强制执行前，有充分理由认为被执行人有转移财产，逃避执行的可能的，可以申请法院采取财产保全措施。需要财产保全的，执法机关向法院提出强制执行申请时应当同时提出财产保全申请。财产保全申请应当明确需要保全的财产名称、数额、所在位置等。因财产保全引起的法律责任由执法机关承担。