人大质询司法机关实证研究【59】
谢小剑【60】
摘要：通过收集人大质询司法机关的案例，可以发现由于种种原因的制约，全国90%以上的人大没有通过行使质询权监督司法机关，人大在通过质询监督司法机关，防止司法腐败方面没有发挥应有的功能，同时，人大以个案实体是否公正作为主要的质询事由，未能适当地尊重司法机关的相对独立性。人大质询司法机关出现了人大监督不足与司法独立丧失的双重弊端。人大质询司法机关制度应当予以完善，既要提高人大质询司法机关的行使频率，又要在质询中体现人大监督与司法独立的平衡。而最为关键的在于，应当禁止人大对司法机关办理的个案进行质询，此属于司法独立的核心领域，人大应当主要以“司法行为不当”而不是以“司法案件实体不公”作为质询的事由。同时，在质询的过程中，避免使用不恰当的语言，弱化质询的批评、纠错功能，弱化质询的强制力度，以保障司法的相对独立性。
关键词：人大监督质询司法独立人民代表大会制度
The IntefPellation on the Judiciafy Ofgans by the PeoPle’s Congfess
Xie Xiao jian
Abstfact：Through the analysis of a large quantity of cases，we found as a result of a variety of reasons，more than 90% of the People’s Congress did not supervise the j udicial organs through the exercise of interpellation.The People’s Congress did not play its due function through interpellation of the j udicial organs to prevent j udicial corruption.At the same time，it can be found that the People’s Congress take whether the case is j ustice as the main cause of interpellation.On the whole，the People’s Congress in our country neither had a good supervision on j udicial organs through interpellation nor guaranteed judicial independence in the process of interpellation.The interpellation on j udicial organs by the People’s Congress resulted in two abuses：both lack of supervision by the People’s Congress and lost of j udicial independence.It should be perfected，not only improve the exercise frequency of the People’s Congress interpellation on j udicial organs，but also pursuit the balance of People’s Congress’s supervision and j udicial independence.Most importantly，it is no interpellation on the case，because it is the core field of j udicial independence.The People’s Congress should mainly take“j udicial misconduct”as the cause of interpellation.At the same time，to guarantee the j udicial independence，the People’s Congress should avoid using improper words，weaken criticism，and weaken the compulsory strength.
Key Wofds：Supervision of the People’s Congress Interpellation Judicial Independence People’s Congress
在我国人民代表大会制度下，司法机关由人大产生，对人大负责，同时接受人大监督。人大监督司法机关有很多种方式，而质询是人大监督司法机关最重要的方式之一。质询是强制被质询机关向人大代表或者人大常委会组成人员作出澄清、解释的一种活动。在我国，人大质询并不仅仅针对司法机关，对政府及其部门也可以进行质询。本文人大监督司法机关中的质询，是指一定数量的人大代表或人大常委会组成人员依法对法院、检察院提出问题，要求它们在法定期限内作出答复，并由提出议案的人大代表表决是否满意，从而实现监督司法的活动。我国几乎没有人大质询司法机关的实证研究，本文试图对此有所创新。
一、人大质询司法机关制度的理论基础
由于我国人大质询司法的宪法、法律规定很不统一，导致学界对人大质询司法机关的合法性、合理性存在较大争议。1996年电视媒体广泛报道了四川省40名人大代表对四川省高级人民法院的质询，引起了全国的关注。《法学》杂志刊登了一位法官的质疑文章，引来了来自人大的同志的广泛争鸣。
反对人大质询司法机关的观点【61】认为：其一，1982年《宪法》规定了人大对政府及其所属各部门的质询权，未规定人大对法院的质询权，质询法院、检察院并不符合宪法原意，甚至是违背宪法的。【62】其二，司法机关接受质询不利于保障其独立行使司法权。其三，质询司法机关无助于公正执法。一方面，人大强调与社会的密切联系、反映民意，其行为受多种利益影响，有时难以客观公正。另一方面，“职业法官主持审判、依照严密的诉讼程序、依据法律对案件是非曲直作出明确的判断，比人大依议事程序作出的判断更可靠，更有助于实现社会公正”，所以“质询者无法代替法院主持公正”，而且，就法院而言，“法院很难抑制不正确的质询要求”、“质询法院损害了人民法院的权威”。【63】
然而，笔者支持人大质询司法机关，尽管我国宪法没有规定人大对司法机关的质询权，但并不意味着人大对司法机关行使质询权违宪，而且人大质询司法机关有其合理性。
（一）人大对司法机关行使质询权符合我国的根本政治制度——人民代表大会制度
我国政治体制与域外大不相同，我国未实行西方的三权分立制度，我国政治体制的核心制度是人民代表大会制度，其制度的重要内容就包括人大选举产生人民法院和人民检察院，后者对人大负责，受人大监督。有学者从比较法的角度出发，认为人大制度“实现民主的根本要求是由人大单向地、全面而有效地监督其他国家机关，因而这种监督对于民主的实现具有全局性的、必不可少的和决定性的意义。质询是人大监督的基本形式之一，因而也是保障民主实现的不可缺少的手段”。正是我国独特的政体决定了我国人大对司法机关质询的合理性。所以，该学者认为，从我国的宪政体制和现实考察，人大对司法机关行使质询权是符合我国宪法的基本精神和基本原则的。【64】
（二）人大质询司法机关符合1982年的宪法精神，不存在干预独立审判的问题
我国1954年《宪法》规定，人民法院独立进行审判，只服从法律。而1982年《宪法》第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”时任全国人大常委会副委员长的彭真对此条的解释是，这样修改有利于加强党对司法工作的领导和人民代表大会对司法的监督。【65】因此，有学者认为，1982年《宪法》的立法意图之一是强化人大对法院审判活动的监督，而规定人大对法院的质询权恰恰与该立法精神相吻合，认为质询违背了立法意图的观点难以成立。【66】正是基于《宪法》第126条，通常的看法认为不能干涉独立审判的只是“行政机关、社会团体和个人”，而非“权力机关”，因此人大质询法院并不存在干预法院独立审判的问题。还有学者从立法技术上认为，《宪法》第104条增加了“地方各级人大常委会有权监督本级人民政府、人民检察院、人民法院工作”的规定，用监督原则取代了具体的监督形式的立法技术，扩张了人大的监督权，而人大对法院的质询权符合该原则性规定。【67】
（三）人大质询司法机关是人大常委会通过立法的方式扩张解释宪法
我国人大授权全国人大常委会解释宪法，该权力可以通过立法的方式来实现。“宪法学的基本原理以及我国多年的宪政实践表明，全国人大及其常委会通过立法阐释宪法的基本精神和各项规定的含义，是我国解释宪法的最主要的方式。”【68】我国上述三部人大常委会制定的法律授权人大质询司法机关，正是以立法的方式解释了宪法，扩张了宪法含义，赋予人大对司法机关的质询权。【69】反过来说，“作为宪法监督机关的全国人大及其常委会未宣布人大质询司法机关违宪，即是合宪”【70】。
（四）质询司法机关并不损害司法权威
从目的上说，“独立审判”和“人大代表质询”的最终目的是统一的，都是为了保障司法的公正性。从质询的后果看，质询不等同于案件的纠正，不会实质上损害司法机关的权威。“质询的法定含义只是要求法院作出解释和说明，具有受质询机关必须予以答复的法律效力，但并不具有改变法院裁判的效力。如果法院不能依法进行答复，不能坚持正确的立场，而是屈从于质询中的不正确意见，那也只能是法院在执行有关质询规定中的一种失误，而绝不是质询本身的错误。”【71】
（五）质询司法机关有助于防治司法腐败
当前，我国司法腐败较为严重，已经成为严重的社会问题以及司法问题，法院通过改革，强化内部监督的手段，并没有有效地抑制司法腐败，相反，司法腐败愈演愈烈，此时外部监督是非常必要的。通过人大质询司法机关，可对司法机关造成一定的压力，从而抑制司法腐败，实现司法公正。
根据现有法律，我国质询程序如下：2010年《代表法》第14条规定，全国人民代表大会会议期间提出质询，需要1个代表团或者30名以上的代表联名。2004年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第28条规定，地方各级人民代表大会质询也需要代表10人以上联名。2006年《监督法》第35条规定：“全国人民代表大会常务委员会组成人员10人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员5人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员3人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。”我国提出质询案必须使用书面形式，并且“应当写明质询对象、质询的问题和内容”。质询案应由主席团、委员长会议或者主任会议决定是否交受质询机关答复，以及答复的方式、场合、时间和地点。因此，“质询是人大代表及人大常委会委员的权力而不是人大或常委会的集体性权力，人大主席团或人大常委会不应进行实质性审查，仅进行形式审查，只要人大代表提出的质询案符合形式要件，就应安排人大代表开展质询活动”。【72】对于质询案，一般由受质询机关负责人予以答复。司法机关答复之后，应当由提出质询案的人大代表或者人大常委会组成人员进行是否满意的表决，如果提出质询案的人员有半数以上对答复不满意，可以要求司法机关再一次进行答复。
二、人大质询司法机关的实证分析
从上述案例可以归纳出我国人大质询司法机关的基本特征：
（一）质询案例极少
在我国，质询案少，质询司法机关的案例更少，是学界和实务界公认的现实，这可以从两个方面的事实得到证实。一方面，我国质询案非常少。有学者统计，自1980年至2008年的近三十年时间里，全国人大常委会组成人员从来没有提出过质询案，全国人大代表也只提了两例质询案，分别是1980年宝钢质询案和2000年就烟台“11·24”特大海难事故质询交通部。【73】1994年，全国人大常委会办公厅新闻局曾经对100个县级人大做问卷调查，调查显示1991年到1994年只有12个县级人大及其常委会行使过25次质询权。有专家据上述调查样本估算，1980年以来的25年间有不少于80%的地方人大或常委会没有发生过一起质询案。【74】有硕士论文不完全统计，我国改革开放以来至2005年，全国各级人大针对政府及其所属部门共提出107例质询提案。【75】而在英国每一个国会工作日，议员的质询提案平均有三百件左右。与国外相比，我国质询案显然非常少。
另一方面，针对司法机关的质询案更少。据笔者多方查找资料，只查找到12个关于质询法院、检察院的案例，可见数量之少。全国三千多个县，90%以上的县市都没有一个质询司法机关的案例。
同时，我国存在大量的司法腐败的行为，司法腐败已经成为我国严重的社会问题，而质询司法机关如此之少，可以认定质询制度并未发挥其应有的监督功能，很多违反法律的司法行为未受到应有的批评、监督，违法者未承担相应的责任。
（二）质询主体以人大代表联名为主
12个案件中有8个案件由人大代表联名，占2/3，人大代表成为质询司法机关的主要主体，监督法以人大常委会作为主要监督主体显然存在主体设置上的不足。而且联名的代表往往超过法定数额，有的甚至超过数倍，批评联名提出质询人数要求过高的观点有待商榷。
在我国，质询权的启动具有一定的随意性，从质询的动机来看，有4次质询是因为未尊重人大的权力机关地位，其中2次是未经人大调整中层干部岗位，1次是未适用地方人大制定的地方性法律文件，1次是未及时回复人大代表的意见。特别值得关注的是，还有2次质询是因为人大代表本身在司法审判中的利益受到损害，如阳江质询案、质询四川省高院案。1次是因为媒体曝光司法滥权造成恶劣影响，导致沈阳人大代表质询公、检、法。其他的多基于当事人的信访。
（三）审查机构一般事先作实体审查，要求违法事实清楚才启动质询案
如山西武乡质询案中，县人大对质询案进行了紧急研究，“认为质询案提出的时间、人数、质询的对象都符合法律规定；所质询的问题具体，内容翔实，理由充足，质询案成立，决定交由县人民法院在三天内做出答复”【76】。麻阳人大质询案，大会议案审查委员会对这一质询案作了初审后认为：“县人大代表联名提出质询案是法律赋予他们的权力，且代表提出的质询对象、问题和内容具体明确、事实清楚，建议由主席团决定交受质询机关。”【77】反面的案例也有，如1992年，湖北省郧县代表联名向县检察院提出了质询案，检察院下午接到质询案后，迅速派人下乡实地调查核实，当晚就把情况向大会主席团作了汇报。主席团讨论认为：“检察院的态度诚恳，行动迅速，对人大代表的民主权利是非常尊重的，代表们所提的问题与事实不符，质询不成立，可转为询问。”【78】
（四）从质询对象来看，除最高人民法院和最高人民检察院以外，地方各级人民法院和检察院都成为质询的对象
数量分布上，基层和中级的司法机关成为质询的主要对象，占10/12，质询省级司法机关仅2次。同时，法院成为主要质询对象，占11/12，由于其中有2次检察院和法院共同成为质询对象，检察院有3次成为质询对象。
（五）质询事由往往是案件的实体公正问题，正在审理中的个案也可质询
从收集的12个案例来看，其中2起针对任免程序、1起因为不及时回复代表意见实施质询外，其他9个质询案都是针对个案的实体是否公正展开的。如沈阳人大代表质询公、检、法，提出的问题包括：“刑事拘留、批捕、起诉、判决的事实根据是什么？法律依据是什么？市中法撤销原审判决，发回重审为什么3年不审判？如果没有取保候审，岂不是超期服刑吗？此错案在什么时限纠正？违法侵犯人身自由者应当承担什么责任？”【79】在9个质询案中，除2起质询是针对错误执行展开的，1起质询是因为错误适用法律导致实体错误，其他的6件质询都是针对正在审查中的个案展开的（其中4起质询是为了敦促侦查、起诉、审判程序，1起质询是因为拍卖程序违法，1起质询是因为法院受理了造假者提起的诉讼）。
而且，对下级法院审理的案件不满可以质询上级法院。至少有2起质询出现了此种情形，分别是1996年质询四川省高级人民法院和1985年上海南汇区质询案件，反映出质询制度将上下级法院的监督关系，等同于行政机关的上下级领导关系，加剧了法院上下级关系的行政化，损害了下级法院办案的独立性。
（六）质询案都以口头的方式答复，没有进行书面答复的，当然在口头答复的同时，都准备了书面材料
答复都由检察长或者院长答复，当然在答复的时候，相关人员也到场进行了解释说明。如，上述北京首次举行人大质询会，北京市高级人民法院副院长王振清率领该院执行厅厅长、代表联络室负责人、处理刘宪秋建议案的法官等准时到场，执行厅厅长也回答了质询。【80】在12次质询中，有3次质询进行了二次答复，武乡县的质询案甚至进行了三次答复。反映出人大一旦启动质询程序，对于监督的效果有很高的期望，也会采取有力的举措。对于人大会议期间提出的质询案往往不在全体大会上质询，而以非全体大会的方式进行质询。
（七）质询都实现了质询的目的，要么质询对象认错、自我批评，要么纠正违法的司法行为，要么追究相关人员责任
比如，武乡县质询法院事件中，法院不仅在1个月的时间内基本解决了所质询的问题，而且剖析了产生问题的根源，从院长到当事法官程度不同地进行了责任追究，并有9名委员对负有主要责任的县人民法院蟠龙法庭庭长提出了撤销职务的议案。经无记名投票表决，该庭长被依法撤销法庭庭长职务。【81】沈阳人大代表质询公、检、法事件，在质询后时任沈阳市检察院检察长尹秀荣明确表示，一定要对违法司法官追究个人责任，并将处理结果形成书面材料向各位人大代表汇报。时任沈阳中级人民法院代院长丁仁恕则表示，将坚决按错案追究制追究违法法官的错案责任，在3个月内查清楚后，给代表们满意的答复。【82】但是，从质询的后果来看，真正追究违法司法官个人责任的毕竟在少数。
（八）转化为其他监督形式的随意性
由于我国长期以来，重大问题由党委、政府决策，其不愿意人大通过质询处理重大问题，因此对一些质询要求根本不作为质询案处理，而是转为其他监督形式。同时，在我国，实现监督司法的手段还有很多种，由于质询在程序上有严格的要求，而其他监督手段简便、易行，比如个案监督、询问、批评，因此，一些质询案便通过其他的方式实现，这也分流了较多的质询案。观察表明：“很多的质询案议案在秘书处或秘书长那儿就被否决或转为询问、批评。”【83】比如，一起典型的错案，1998年渭南市一届五次人民代表大会上，13名县人大代表联名的质询案，后经做“工作”改为询问案。1999年陕西省九届二次人民代表大会上，段民朝领衔，渭南市代表团12名代表联名，再次申请省人大对省高院的裁决进行质询，依然在“工作”下，改为询问。【84】
三、质询对独立行使司法权的侵害
从上述质询的案例来看，我国人大质询司法机关的制度和实践，都展示出人大在行使质询权的过程中，未能合理地保障司法机关独立行使司法权。
（一）质询的“刚性”过强，对司法独立造成强大压力
这可以从三个方面表现出来：首先，与域外质询不同，我国提出质询者需要对是否满意进行表决。如果提出质询者不满意，可要求再次答复。由于我国没有限制再次答复的次数，实践中往往直至法院的答复符合质询提出者的要求为止，如，武乡县的质询案甚至进行了三次答复。
其次，为了保障质询的监督功能，我国对质询有许多事前准备及后续手段。1997年夏邑县质询案，“主席团常务主席提出对该案坚持特案特办原则，10天内必须作出处理结果：公安机关的补充侦查必须在3天内完成，检察机关的审查起诉必须在6天内结束。大会闭幕后，授权县人大常委会对案件办理情况进行监督。开庭前，到公、检听取汇报，最终实现了质询目的”【85】。再如，麻阳县人大常委会在质询答复后，成立视察组对此事进行跟踪督查，对质询案的办理情况，将在下一次人大常委会会议上专题听取县人民法院的汇报，以确保这一质询案的圆满解决。【86】
最后，我国人大对司法官有罢免权、撤职权，如果对答复不满意就要启动免职程序，这对司法官是个严重的威胁，从而可能损害司法的独立性。比如，沈阳人大代表质询公、检、法事件，第二次答复前明确对再次答复提出要求，“第一，必须明确此案是否为错案。第二，对有关责任人什么时间追究，必须给一个期限”。第二次答复以罢免为后盾，联名提出质询的冯有为代表表示，如果第二次质询仍然未获通过，19名人大代表有权采取其他行动表达自己的意见，甚至包括采取“提请罢免”等刚性手段。【87】
可见，域外属于柔性监督的质询在我国被贴上了“刚性监督”的标签，质询被误读为监督的“杀手锏”，质询对象谈质询而色变。这反而影响了司法机关的职权行使。一方面，质询是一件让司法机关非常“没面子”的事情，另一方面，质询可能与罢免等监督手段衔接，人大罢免司法官又不采取严格的司法程序，于是，司法机关总是尽量配合提出质询者的要求。从笔者收集的案例来看，只要是质询几乎未有不成功者，甚至在一些个案中导致不公正的法律后果。
（二）以实体纠错为目的的案件质询干预了司法权的行使
宪法规定保障司法机关独立行使检察权和审判权，案件实体处理属于司法权的核心领域，不应受到外部干预。但是我国未限制质询的范围，有观点认为，“人大”对法院的质询是离不开具体案件的，离开了个案，“人大”质询就成了毫无意义的被架空了的虚置职能。【88】于是，实体纠错成为主要目标。例如，沈阳人大代表质询公、检、法案，推动质询的沈阳市人大常委会委员王佑启强调，纠正错案是推动质询的主要目的之一。【89】不仅可针对个案展开质询，而且可以针对正在审理中的个案展开质询，这必然侵害到司法机关独立行使司法权。从实践来看，由于人大质询给司法机关审理案件造成了压力，导致一些案件的实体审理发生变化。比如，原本一起普普通通的著作产权官司，南阳市人大代表炮制的一份假“质询案”，不仅阻碍了执行，而且导致了被告反败为胜。【90】再如，夹江打假质询案，据最高人民法院一位领导透露：“当时省人大开会人民代表质询法院院长就像开批斗会，省法院请示我们，我们看到再不解决，人大会把高院院长都罢免了，这会造成难以挽回的后果，我们就同省里商量，考虑到在实体上总是夹江厂错，只好以驳回处理。”【91】而这样的处理显然剥夺了原告的告诉权，损害了司法独立。
（三）质询司法机关程序未体现对司法机关独立地位的尊重
其一，我国质询权在实践中明显表现出批评、纠正的监督功能。在域外，质询的目的是获取情况，或敦促行动。【92】但在我国质询有了新的含义，创造了两种不同的监督模式——询问与质询。询问是指代表在代表团会议、主席团会议、专门委员会会议上审议提案时，对不了解的情况或不理解的问题，提出疑问，有关机关予以解释说明；而质询则是指对不适当的行为、包括违法失职行为提出质询案，对被质询者而言则是一种带责成纠正不适当行为的监督方式。【93】于是，有学者在比较询问与质询的异同后认为，在我国“质询的功能，主要是批评同时也有获取情况的功能”【94】。上述质询案例也充分体现了质询都是为了批评错误的司法行为，纠正错误的司法裁决。可见，在我国，质询变成了一种批评手段，因此必须将质询理解成对法院、检察院的质问乃至公开的批评，因此可能对司法独立和司法权威都会造成一定的负面影响。
其二，质询程序不规范，质询前已经给行为定性。在一些质询的个案中，质询机关甚至采取了询问当事人、走访群众、查阅案卷等调查行为，如在麻阳质询事件中，在宣读完质询状后，提案领衔代表滕久格外硬朗地质询法院，田成喜代表更是毫不客气，认为县人民法院存在办案不力的行为，两次判决结果出入太大，给当事人造成了一定的财产损失。几名代表相继发言。代表认为，据调查，麻阳县人民法院在办理这起民事财产纠纷赔偿案时，确有违反审判程序、执法不公、徇私枉法的问题。【95】可见，在质询会开始前，质询代表就先给行为定性，在已经确定司法行为错误之后，才开始质询程序，质询只是让司法机关同意改正错误，否则就是拒绝接受人大监督。
其三，在质询过程中不尊重司法机关，导致司法公信力进一步丧失。我们可以看一段生动的描述：“县人民法院牛院长如期进行了第二次答复。这次答复，提案人不仅表示不满意，而且简直是愤怒了。因为这次答复也仅给出了一个执行计划，而且轻描淡写，未涉及责任追究问题。后来被群众流传的县人大张王成副主任的经典发言‘x+y=p（屁）’，即是针对县法院第二次答复脱口而出的。一贯平易近人的刘成书主任也大发雷霆，对县法院某些法官拖延应付的作风表示了极大的愤慨。”【96】可见，质询者的初衷是好的，但在质询过程中的不当言行也会给司法机关造成负面影响。
（四）质询程序随意性很大，对司法独立造成损害
其一，我国提出质询案并未规定回避制度，受到司法行为不利影响的人大代表，甚至一些具有人大代表身份的当事人，如阳江质询案、质询四川省高级人民法院案，也有权提出质询案。这引起了学界广泛的质疑，最引起争议的就是最早电视直播的1996年质询四川省高级人民法院的事件，如果案件中的利益方可质询法院，必然影响案件的独立、公正的处理。其二，实践中人大在质询前有权审查以决定是否进入质询程序。但是，如果质询未形成规范性制度，质询者可选择性地提起质询，某种意义上会选择性地加剧司法不平等。其三，人大可以将质询案随意转换为其他形式的监督，比如建议、询问等，从而突破司法独立的保障空间。其四，在实践中，还有一些随意的创新质询模式，都可能损害司法独立性。
四、我国人大质询司法机关制度的完善
从实证调查来看，司法实践中人大质询司法机关显然在一些个案中起到了积极的作用。但是，由于制度、程序、运作中的不合理，其也损害了司法独立、损害了司法权威，一些个案中甚至导致了错误的司法判决。尽管如此，我国现行政治体制的制度设计，决定了人大对司法机关监督的必然性。在我国司法腐败严重、司法不公盛行的背景下，这种监督权不仅不能削弱，反而应当进一步加强。当前，要促进质询权的充分、合理行使，主要途径之一就是完善质询制度，在“人大”质询与司法独立的关系上，寻求两者的最佳结合点。
（一）强化质询的配套政策，激活人大对司法机关的质询权
其一，在实践中，我国人大代表已经成为质询案提出的主要主体，但其只能在人大会议期间提出，面临人大会议时间有限，质询会给人大会议造成冲击的后果，因此可否建立人大代表在人大闭会期间的质询制度值得进一步的研究。其二，各级党政机关应当改变对质询不支持的态度，鼓励人大代表、人大常委会成员积极地通过质询监督司法机关，致力于提高人大代表、人大常委会成员提出质询的积极性。其三，对于人大代表及人大常委会组成人员的合法质询，人大内部机关不能任意的搁置、废弃，或者转为其他监督形式，严格限制将质询提案非质询化的处理，确实保障质询权的有效行使。
（二）从对案件进行质询转向对违法司法行为、司法行政事务的质询
如何有效地防止司法腐败，是社会主义法治建设的核心难题，事关法治建设的成败。在防止司法腐败的思路上，一直存在着较大的争议，一种观点认为司法腐败主要由外部干预造成，因此应当强化司法独立，抵制外部干预，另一种观点认为应当加强外部对司法机关的监督制约，以抑制司法腐败。笔者认为，这两种观点都是防止司法腐败的路径，在案件审理此类核心司法领域上，应当由司法机关自己决策，确保司法独立，在司法行为、人事事务上，则不能采取绝对的司法自治，应引入外部监督。
现有人大对司法机关的质询基本上都是以实体纠错为目标的，然而人大与司法机关相比，其并不适合对案件的实体是否正确进行判断。从程序正义的角度，人大也不适宜对案件实体是否公正进行质询。事实上，个案监督并未写入2006年的《监督法》，表明个案监督并未获得官方的认可，所以人大质询案件缺乏充分的法律依据。
在多数国家和地区，议会不能针对法院的审判行为展开质询。比如，香港立法会只能针对政府提出质询案，并不直接针对法院、检察院。【97】在英国，除非议会提出重大动议，议员不得批评、讨论法官的审判行为，质询不得涉及法院的审判活动以保证质询不妨碍司法审判的公正性。【98】瑞典的《政府组织法》第11章第2条明确规定：“任何机关乃至议会都不得干预法院对某一案件的判决，也不得干预法院对某一案件的法律运用。”从实践来看，议会督察员都没有权力对法院在个案中如何适用法律或取证发表意见，他们的监督方式主要在于确保案件按现行程序规则处理并在合理的时间内予以判决。【99】
因此，笔者认为人大不应对案件进行质询，更不应当对司法机关审理中的个案进行质询。人大对司法机关的质询应当从案件质询走向对司法行为、司法行政事务的质询，主要对司法机关在行使职权过程中的违法违纪行为、司法行政管理进行质询。有学者提出，人大代表在对司法机关进行质询时，“应限于法官和检察官的违纪违法行为、司法制度建设、司法政策等方面”，一般不宜直接对个案进行质询。【100】当然，这并不排斥“对审理案件过程中”的违法违纪司法行为进行质询，若人大根据当事人的检举和群众的反映，发现正在审理的某个案件司法人员确有违法违纪行为，可以提出相应的质询案。
（三）质询过程中对司法权的尊重
我们在加强人大监督的同时，必须明确，人大在质询司法机关的过程中必须尊重司法权，只有尊重司法机关依法独立行使司法权，才符合宪法关于立法权和司法权的正确分工；只有尊重司法机关依法独立行使司法权，才能实现国家权力的相互制衡；只有充分尊重司法机关依法独立行使司法权，才能实现司法的公正。【101】其一，在质询前，人大不能预先对质询问题先入为主地进行预断，应当认真听取被质询对象的答复，不能将质询变成强迫司法机关接受其观点。人大对质询的问题只能以特定问题调查的方式采取强制性的调查措施，实践中在质询前人大采取的其他强制性调查手段是不恰当的。其二，在质询时，应当充分尊重司法机关的尊严，可以批评，但是不能使用侮辱、讽刺、挖苦、缺乏事实根据的语言。其三，应当区分人大对司法机关的质询与对行政机关的质询，人大对司法机关的质询需要平衡司法独立与人大监督的关系，应当强化质询的了解功能，弱化质询的批评、纠错功能，弱化质询的强制力度。为此，人大的跟踪监督手段，都必须做到有法可依，同时需要规范人大惩戒司法官的程序，使司法官在人事上有一定的独立性，人大虽然可依法惩戒司法官，但是其权力同时应受到司法独立的制约。
有学者认为，监督法的实施之所以仍让人感到有遗憾，一个很重要的原因就是人大监督的法律责任不明，人大监督没有体现出法律的强制性。所以必须强化质询的法律责任，以免质询制度走过场。【102】为了强化监督的强制性，有建议认为，如果对答复不满意，可提出罢免案、提出议案，【103】尤其是对经过一段时间的整改，“一府两院”的工作仍不能令人大代表、常委会组成人员感到满意的，应直接启动撤职、罢免程序。【104】
然而，根据香港基本法和立法会的议事规则，质询并不能引起辩论，更不能导致对政府或者官员的不信任投票。质询是立法会的一项独立职权，没有后续性措施。尽管这样会削弱质询的效力，但这是维护行政主导体制所必需的。【105】在澳门，随着书面质询数量的增加，有越来越多的书面质询得不到及时的回应，“2007年陈明金和吴在权两位议员得到回复的比率只有17%”【106】。英国议会至今对政府大臣含糊其辞或无正当理由不作出具体答复的行为没有规定惩处措施。【107】可见，对质询问题答复不满意就启动罢免、撤职程序，在上述国家都不允许。
笔者认为，对于司法机关最终的答复仍不能让提出质询的代表满意时，法律并没有规定其他的后果，这体现了质询案作为了解情况、促进行动，而不是纠正行为的功能特点。质询过于刚性化必然会对司法独立性造成一定的损害，因此应当克服对质询不满意就罢免的冲动。
（四）质询程序的规范化
其一，公开是最好的防腐剂，由于许多质询未公开进行，利用质询干预司法权的正当行使就有了操作的空间。同时，人大的工作由于往往代表民意，而需要更高程度的公开，因此人大对司法机关的质询应当公开进行，这样能够一定程度上对人大质询权进行一定的约束，防止其滥用质询权。其二，应当禁止与案件有利益关系的人大代表直接参与质询，其质询案应当通过其他代表提出。其三，对下级司法机关的违法行为不得对上级司法机关质询，因为司法机关之间有着职能的相对独立性，特别是法院上下级之间是监督关系而不是领导关系，下级法院的违法行为并不由上级法院承担责任。其四，不得随意创新质询的形式，必须严格依照法律规定的质询程序对司法机关提出质询，必须避免将询问转化为质询的情形。
《厦门大学法律评论》总第二十三辑
厦门大学出版社2013年12月版
《当事人为什么接受调解？》
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