书城法律信息法研究
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第42章 政府信息公开法律制度(2)

4、英国

英国的政府信息公开立法是在与保密文化的冲突中逐步发展起来的。英国统一的政府信息公开法出台较晚,主要是由于英国在信息公开方面奉行的是保密主义,有着“悠久”的保密文化传统。早在1889年英国就通过了第一个官方保密法,该法第2条将需保密的信息规定为所有的政府信息。1911年,英国议会则制定了更为严格的《官员保密法》(Official Secrets Act),对政府官员的保密义务作了严格规定。但在第二次世界大战结束后的几十年间,根据《官员保密法》被起诉的政府官员和文员占了被起诉总人数的三分之二,尤其是迪斯代尔案、庞廷案和怀特案的出现引起了人们对英国保密制度的思考。人们开始认识到英国保密制度成为了政府拒绝提供信息的借口,公众逐渐对政府产生了不信任。迫于社会压力和民众的要求,英国政府于上世纪80年代通过了一系列特殊领域内的信息公开法律,如1984年的《数据保护法》和《地方政府信息法》、1987年的《获得个人档案法》、1988年通过的《获得医疗报告法》。另外,由于公众认识到现行的《官员保密法》已经成为英国信息公开的严重障碍,政府在1989年又修改了1911年的《官员保密法》。该法的修改被认为是英国信息公开法制建设过程中具有重要意义的进步,修改后的《官员保密法》对保密信息的种类进行了严格的限制,在原有的基础上缩小了信息保护的范围,主要限于安全情报信息、国防信息、内部关系信息和与犯罪有关的信息等四类信息的保密。

进入20世纪90年代,英国开始逐渐重视政府信息公开的立法工作。1991年英国政府发表的《公民宪章》的报告中,提出了包含提高行政服务质量,扩大消费者参与及向公众提供必要的信息的政策。1993年政府发表了《开放的政府》白皮书,提出以行政内部规则实施信息公开制度,同时建议赋予两项新的获得信息的权利,即获得人工记录的个人档案和健康安全信息的权利。白皮书还建议制定《政府信息实用报告》,并提出了《政府信息实用报告》的草案,该草案在经政府修改后,于1994年4月4日起实施,作为以政府内部规则实施的信息公开制度。1997年12月,布莱尔政府在其发表的《你的知情权》白皮书中称,政府已做好准备赋予公民法律上的获得政府信息的权利,并提出要制定政府信息公开法。1999年12月,英国的《信息公开法》法案向社会公布,2000年11月30日《信息公开法》正式通过,并规定在2005年1月实施。至此,经过了几十年的努力,英国公众终于可以依法享有政府信息公开的权利。

5、法国

法国于1978年制定了《行政文书公开法》。概括起来,法国的政府信息公开制度有以下特征:

(1)设置了异议审查会。法国政府信息公开制度最大的特点就是对非公开信息决定不服而进行的异议审查。被拒绝信息公开的请求人,可以对非公开的决定提出异议。这个从独立的第三者角度进行审查的机构,就是“关于获取行政文书的委员会”(CADA)。CADA的委员共有10人,由法国最高法院、审计检察院、国民议会、参议院、县议会或市议会等代表,还有首相代表、法国档案馆馆长、政府出版局局长等所组成,任期三年。除10人委员会以外,还有一名主任调查官及六名年龄在25-30岁的年轻调查官,负责调查异议的内容,起草CADA的初步意见书,并向委员会作出报告。委员的审查每两星期一次,一次约进行三个小时,约审查200多件。通常只是单纯的表决通过,事实上按照主任调查官与事务局长的意见处理。CADA的意见没有强制力,最终只是一种劝告。在政府部门不听从CADA的劝告时,被拒绝公开的请求人可以向行政仲裁机构提起诉讼。

(2)对象机构是法国政府信息公开制度的第二个特征。被列作信息公开法适用对象的机构,不限定于中央政府部局等传统的行政机构,还包括国家行政机关、地方公共团体、公共设施法人和被委托管理公共服务的私法上的团体组织等四种对象。其中,公共设施法人相当于日本的特殊法人,在法国则为法国国有铁路、法国电力、煤气公司、廉价住宅租赁公司等。作为担任公共服务的私法上的团体,则为律师协会、公证人协会、法国银行、法国广播通信公司等机构。在法国的政府信息公开制度下,立法机构与司法机构也出乎意料地被列作公开对象。例如,1995年法国国民议会购入一大批职员用的座椅,投标失败的业主要求公开合同文书而被拒绝,于是向CADA申诉。对此,CADA作出了“适当公开”的结论。

(3))其他特征。第一,把成为公开对象的文件定为“无记名行政文件”。不过,成为公开对象之外的“记名文件”的含义,CADA也作了限定。即单纯记载着个人名字的文件并不能成为“记名文件”,只有在对个人的评价造成不良影响,及一旦被人了解之后会导致偏见的情况下才能成为记名文件。第二,对“记名文件”作了由“本人公开”的规定。但医疗信息(例如病历簿)的公开,允许由本人指定的医生作为中介。本人是医生时,也同样如此。遗属也可以要求医疗信息的公开,但根据CADA的惯例,仅限于满足以下条件者:①死者的遗嘱中没有表示反对公开的意思;②政府部门与继承人之间没有争执;③没有委托给主治医生的秘密。第三,在手续费方面,阅览是免费的。复制则限于实际费用范围,全国都是一个法朗一页,不另收检索费用,可以说是一个非常好的制度。

除此之外,还设置了如下规定:①任何人都有请求权,基本上也包括外国人;②不仅是文件,录音、录像中记录的信息、电子计算机处理的数据也可以作为公开对象;③所辖政府部门在一个月以上不作答复,即被认为拒绝公开。

6、德国

德国作为欧洲法制较完善的重要发达国家之一,在政府信息公开立法及实践方面积累了较为丰富的经验和特色。尽管德国政府信息公开立法方面一直存在东西发展不平衡的状况,原西德的联邦州大多数州在保障公民“知情权”方面的立法较为完备,而东德的新联邦州则在该领域的立法较为落后,但是,就整体而言,德国在政府信息公开方面的立法起步还是较早的。德国在政府信息公开方面的法律体系主要由《联邦州行政管理法》、《联邦环境信息法》和《信息自由法》三部法律构成。

《联邦州行政管理法》是1976年4月1日由德国联邦议会表决通过的,后经过多达8次修订,是德国联邦体制内调整联邦州各级政府及州政府与联邦政府相互关系的重要法律。该法共分6章34条,其中在第26条第1款和第31条分别对联邦州各级政府对公民在获取相关行政管理信息及政府职能公开方面进行了规定,这是德国第一次用联邦法的形式明确政府信息公开义务。

《联邦环境信息法》是德国政府根据欧盟1990年6月7日表决通过的欧委会90/313号“环境信息获取法”的立法原则转换而成的联邦法,于1994年7月8日正式生效。这部法律确保了公民在向相关政府机构索取环保相关信息时的知情权和相关机构公开环保信息的义务。该法的重要意义不仅在于用法律形式统一了义务方(联邦政府和州政府)公开信息业务和权利方(公民)获知相关信息之间的关系,而且还带动了德国在政府信息公开实践过程中的变革。

《信息自由法》于2005年6月3日由德国联邦议会表决通过,2006年1月1日起正式生效。全法共分15章,包含了公民对政府信息普遍知情权定义、不受政府信息公开义务约束的特殊信息内容、公民查阅政府信息的申请及相关手续、申请费用及被拒后可寻求的法律途径、政府信息公开义务及联邦数据保护和信息自由托管部的职权及义务等重要内容。该法还规定了政府不准公开信息的内容,考虑到现代行政管理的电子化和网络化,进一步完善了政府信息公开的渠道和方式,将公民的对政府信息普遍知情权由环境领域拓展到各个方面。该法是德国政府信息公开最重要的法律依据,也是德国公民享有对政府信息普遍知情权的法律保障,是一部对政府信息公开具有指导性意义的联邦法。

7、澳大利亚

澳大利亚于1982年制定了《赋予国民了解联邦政府及其机构的公文文件的权利的法律》,俗称为《信息自由法》。之后该法在1983年、1986年、1991年、1994年作过多次修订。澳大利亚的政府信息公开制度有如下特点:

(1)秘密特约信息的处理。澳大利亚的《信息自由法》,除设置了由最终裁定书规定的五条适用范围以外的事项之外,还设置了以下有关适用范围例外的规定:①关于警察、检察、行刑目的为中心内容的执法等信息;②有关秘密法令的信息;③关于机构事务处理的信息;④关于个人隐私;⑤普通法中的特权通信(privileged communication)及按此标准看待的信息交流等;⑥交易方面的秘密和降低商业价值这样的信息、跟营业等有关的信息;⑦关系到国家经济保护的信息;⑧公布文件后会造成泄密的信息(包括秘密特约信息);⑨对议会、法庭带有污辱性的信息;⑩关于国立公司及安全计划(National Company and Security Scheme)的信息。其特征就是适用例外的范围过于广泛。其中特别引人注目的,就是关于秘密特约信息即符合保密条件信息的明文规定。《信息自由法》第45条第1款规定:“当该文件属于适用范围例外的文件时,如向联邦政府以外的人公开,可根据该条款以违反秘密规定为由提出诉讼。”“违反秘密规定”包括“违反秘密特约”的内容。因此,澳大利亚《信息自由法》中蕴藏的“违反秘密规定”的问题十分引人注目。有人对此问题评价说:“如果以保守秘密将其定为非公开事由,作为免去信息公开的一种手段,不能不说是十分危险的。”

(2)信息存在与否的拒绝回答。澳大利亚《信息自由法》引人注目的还有关于行政文件存在与否的信息。根据《信息自由法》第25条第1款,对符合下列三个条件之一的行政信息的存在与否,可拒绝回答:①关系到国家安全、防卫、国际关系的文件;②涉及到影响联邦与州之间关系的文件;③关于以警察、检察、行刑目的为中心内容的执法信息。从澳大利亚《信息自由法》中广泛设立适用例外的规定来看,可以将其看作是一种不够完善的信息公开制度,尤其是该法中对信息存在与否的拒绝回答作了限定。

(3)救济手续。在澳大利亚《信息自由法》规定的援助手续中,对于在请求公开时对非公开或部分公开的决定不服从者、被拒绝、中止公开请求的第三者、对被拒绝更正个人信息请求的人,规定了以下几种补救措施:①有关行政机构内部审查;②向政府特派员申诉;③向行政不服法院申诉;④向联邦法院提起诉讼等,这可以说是一种详细而有实际效用的规定。

8、韩国

韩国于1996年11月30日颁布了《公共机构信息公开法》,经过一年的准备时间,于1998年1月1日实施,这是亚洲最早的信息公开法。

从颁布的《公共机构信息公开法》的内容来看,载明了以保障知情权利、国民参与国家政治、确保政府运行的透明度为目的的规定,记录在用计算机处理的媒体中的事项也属于公开的对象,不仅是政府机构(总统),直到国会、大法院、宪法法院、中央选举管理委员会、地方自治团体及政府投资机构都被广泛地列作对象机构。其次,为保障全部国民享有应有的信息公开请示权,对于公共机构的非公开决定,在对该机构提出进行异议申请的审判请求的同时,通过行政诉讼接受司法援助。而且也同样维持了针对第三者的权利保护工作。

在适用范围以外的规定方面,将最终作为“非公开对象的信息”,归纳修改为八种类型,并载明为“可以不公开”的信息。其中作出的限定是:“可能会损害到重大利益的”与国防、外交及公共安全有关的信息;“给行使职务造成困难”或“对公正行使职权……导致障碍的”与审判、犯罪预防、搜查、监察、监督等有关的信息。其次,在关于个人信息的识别方面,除去“被认为是对公益或个人权利援助有必要的信息”以外,限定为与法人等营业有关的“被确认会损害正当权益的信息”。同时,“对人的生命、身体或保健有必要公开的信息”、“为保护国民的财产或生活有必要公开的信息”也排除在外。对关系到国家安全保障的信息,则以“不适用于该法律”而作出从公开对象中给予排除,这与美国1986年修改后的《信息自由法》中所排除的事项很相近。